Inwestycje samorządowe – 20 lat Polski w Unii Europejskiej

Władze lokalne od lat korzystają z funduszy europejskich. To przede wszystkim dzięki tym pieniądzom nasz kraj zmienił się nie do poznania, choć nie wszyscy mieszkańcy są w stanie dostrzec, jak daleką drogę przeszliśmy.

Publikacja: 18.02.2024 19:37

Partnerem merytorycznym debaty był Związek Miast Polskich

O tym, jak inwestycje lokalne przyczyniły się do rozwoju Polski, z jakimi trudnościami mierzyły się samorządy w ostatnich latach oraz jak przywrócić rozwój i dynamikę inwestycji samorządowych, rozmawiali eksperci w debacie poświęconej 20-leciu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Debata zorganizowana przez ,,Życie Regionów” rozpoczyna cykl publikacji przedstawiających rezultaty funkcjonowania polskich samorządów w Unii Europejskiej.

Jakie korzyści płyną dla samorządów z obecności Polski w UE

– W ostatnich 20 latach inwestycje samorządowe zadecydowały o rozwoju Polski – podkreślił Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich, inicjując naszą redakcyjną dyskusję. – Inwestycje te w znacznym stopniu finansowane były ze środków unijnych. Finansowanie to zachęcało do inwestowania, wyznaczając jednocześnie kierunki. Polska jako kraj miała trudny start, wiele było do zrobienia w kwestiach inwestycyjnych w 2004 roku. Powoli dołączaliśmy do bardziej rozwiniętej Europy – wspominał.

Czytaj więcej

Inwestycyjny boom w samorządach dzięki funduszom z Unii Europejskiej

Podsumowując minione 20-lecie, marszałek województwa mazowieckiego Adam Struzik przedstawił sytuację na Mazowszu, gdzie dzięki środkom unijnym zrealizowanych zostało w tym czasie około 36 tys. inwestycji. – Bez tych pieniędzy nie moglibyśmy odbudować taboru Kolei Mazowieckiej, Portu Lotniczego Warszawa-Modlin czy zmodernizować setek kilometrów dróg wojewódzkich. Środki z Unii Europejskiej były poważnym elementem, stanowiącym swoistą dźwignię dla inwestycji – mówił.

W skali całej Polski 60 proc. inwestycji w sferze publicznej to inwestycje samorządowe. Po zapłaceniu wszystkich składek Polska otrzymała z kolei 167 mld euro w formie różnych funduszy. Pieniądze te zasiliły polską gospodarkę, w tym inwestycje lokalnych władz.

Jak jednak podkreślają lokalni włodarze, samorządy czerpią swoje dochody z podatku PIT, są więc też beneficjentami sytuacji ekonomicznej kraju. A poprawiła się ona znacząco wraz z przystąpieniem Polski do UE. – W 2004 r. budżet Warszawy wynosił 4,5 mld zł, 20 lat później już 28 mld – przekonywał Michał Olszewski, zastępca prezydenta m.st. Warszawy.

Wojciech Trojanowski, członek zarządu międzynarodowej firmy budowlanej Strabag, obecnej od lat na polskim rynku, mówił o optymizmie w zakresie inwestycji samorządowych. – 20 lat Polski w Unii Europejskiej przyniosło ogromny postęp. Dużo większy, niż jest on postrzegany przez kierowcę, użytkownika komunikacji miejskiej czy użytkownika nowo wybudowanego centrum kultury lub szpitala. Nie wszyscy zdają sobie sprawę z tego, że ponad 95 proc. dróg w Polsce to drogi samorządowe – wskazywał.

Polska w UE: Współpraca międzynarodowa i wymiana doświadczeń

Akcesja do Unii Europejskiej ułatwiła pozyskanie środków na inwestycje. Prywatne przedsiębiorstwa także na tym skorzystały: mogły wspierać się pożyczkami z międzynarodowych instytucji finansowych. Samorządy dostały finansowanie zewnętrzne z unijnych programów, generując dzięki temu rozwój regionalny.

Perspektywę przedsiębiorców przybliżał Wojciech Trojanowski. – Patrzymy na to z perspektywy 15 lat. Branżowym wskaźnikiem jest produkcja mieszanek asfaltowych w Polsce, która z roku na rok rośnie. Samorządy coraz więcej inwestują. W tym coraz więcej jest inwestycji w infrastrukturę drogową. Więcej niż połowa naszych przychodów jest generowana przez samorządy, które są naszym największym klientem. Wygenerowaliśmy ponad 1 mld euro obrotów na rynku samorządowym w Polsce – tłumaczył Trojanowski.

Strategia firmy opiera się na obecności w każdym regionie oraz dopasowaniu struktur firmy do struktur samorządowych. Firma, poprzez współpracę z samorządami, działa lokalnie, tworząc nowe miejsca pracy. – Łączymy zalety międzynarodowej firmy z bardzo lokalną obecnością i byciem lokalnym partnerem czy pracodawcą. Dlatego też bardzo ważna jest dla nas stabilność finansów samorządowych – konkludował menedżer.

Czytaj więcej

Potencjał samoleczenia? Nawet 40 mld euro dla systemu

Piotr Zygadło, dyrektor departamentu programów regionalnych w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej, mówił, że do dyspozycji regionów przekazano 1,6 mld euro. Są to pieniądze na wsparcie dla samorządów w zakresie wkładu własnego. – Te środki dystrybuowane są na poziomie województw. Marszałkowie województw decydują o ich rozdysponowaniu. To do nich należą kwestie dotyczące zarządzania programami wraz ze stowarzyszeniami jednostek samorządów terytorialnych – podkreślał przedstawiciel resortu funduszy i polityki regionalnej.

Miasta tworzą stowarzyszenia z otaczającymi je gminami i w oparciu o strategię rozwojową inwestują. Określają najważniejsze dla regionu projekty i wspólnie je prowadzą.

Jakie są dziś najpoważniejsze problemy polskich samorządów?

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powstała 22 lata temu. Przedstawiciele samorządów zdawali sobie sprawę z wielu wad, jakie posiadała, nieraz wyrażając gotowość do dyskusji na temat poprawienia tego aktu. Do poprawy nie doszło, za to przez ostatnie pięć lat rząd wprowadzał nowe programy, które znacząco pogorszyły funkcjonowanie już wadliwego systemu. Obcięły choćby bazę, która dostarczała środki przeznaczone na realizację celów określonych w tej ustawie. – Z perspektywy mieszkańca zmiany, czyli np. PIT ryczałtowy, kwota wolna od podatku, są kompletnie niewidoczne. Ale skutki najbardziej odczuły właśnie samorządy – mówił Michał Olszewski.

A to dopiero początek: od 2019 r. rząd wprowadzał liczne zmiany podatkowe, które wpłynęły na dochody samorządów. Programy takie jak „piątka Kaczyńskiego” czy Polski Ład zachwiały wpływami do budżetu samorządów. Mocno opierały się na ulgach i odliczeniach w podatkach dochodowych od osób fizycznych.

Przykładowo Warszawa straciła na zmianach 3,3 mld zł, otrzymując rekompensatę za te straty w wysokości zaledwie 150 mln.

Rekompensat nie przyznawano w oparciu o ustandaryzowane kryteria. Do miast trafiały kwoty, które znacząco odbiegały od ich potrzeb. W ten sposób metropolie takie jak Warszawa traciły, a inne samorządy zyskiwały na zmianach. Niektóre gminy otrzymywały bowiem rekompensaty, które przewyższały wpływy, jakie przed wprowadzeniem zmian otrzymywały z PIT.

Stolica jeszcze do niedawna nie korzystała z programów wsparcia, które koordynował Samorząd Województwa Mazowieckiego. Zmieniło się to dwa lata temu wskutek reform podatkowych wprowadzonych przez Polski Ład. Program ten przyniósł szereg zmian w podatkach dochodowych od osób fizycznych, wprowadzając liczne ulgi i odliczenia, które przełożyły się na ubytki w budżecie.

Marszałek Struzik również zwrócił uwagę na niejasne procedury w kwestii przyznawania dofinansowań. – Niektóre miasta dostawałyby kilkadziesiąt milionów złotych, podczas gdy inne miliony traciły. Warszawa straciła miliardy. Nie jest jasne, jakie były kryteria przyznawania tych pieniędzy. Cały ten system musi zostać naprawiony – tłumaczył Adam Struzik.

Samorządy otrzymują też liczne zadania zlecone, których nie ma w planach budżetowych. Miasto Warszawa otrzymuje od wojewody na funkcjonowanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego kwotę 3,5 mln zł. A to zaledwie połowa kosztów funkcjonowania inspektoratu.

Marszałek województwa mazowieckiego podkreślił, że istnieje cały szereg zadań publicznych, które samorządy wykonują i nie otrzymują zwrotów wydanych środków lub dodatkowych pieniędzy na ich realizacje. Za przykład mogą tu posłużyć szpitale, które mają łączne zadłużenie powyżej 20 mld złotych. Utrzymywanie szpitali i pokrywanie ich wydatków bieżących należy do samorządów. Gdyby samorządy nie pokrywały ujemnego wyniku finansowego tych placówek, szpitale musiałyby zostać zamknięte.

Jak zmiany podatkowe wpływają na samorządy?

W 2023 r. poziom inwestycji samorządowych w Polsce był najwyższy w historii. Na inwestycje przeznaczono 87 mld zł. Ponad połowa zainwestowanych środków pochodziła ze źródeł zewnętrznych: dofinansowania wynosiły 47 mld zł. 20 mld pochodziło ze środków Unii Europejskiej, 21 mld to arbitralnie przyznawane dotacje w ramach Polskiego Ładu, które wedle deklaracji były funduszami inwestycji strategicznych. Tylko 17 mld pochodziło ze środków własnych samorządów, reszta z kredytów.

– Niestety, obraz tych inwestycji w dużym stopniu świadczy o tym, że zniszczono system finansów samorządowych, który był zbudowany na założeniu, że samorządy – lokalni i regionalni gospodarze – inwestują w taki sposób, aby zapewniać rozwój swoich miast i regionów. I z tego rozwoju czerpią dochody podatkowe na dalsze inwestycje. Budżety wielu samorządów nie były zbilansowane w zakresie dochodów i wydatków bieżących, a łączny deficyt na koniec 2023 r. wynosił 23 mld zł. Znacząco spadły dochody bieżące, a wzrosły uznaniowe dotacje inwestycyjne – opisywał Andrzej Porawski. Samorządy z dbających o rozwój gospodarzy coraz bardziej musiały stawać się klientami rządu, który arbitralnie rozdawał dotacje.

Budżet Warszawy na 2024 r. jest pierwszym budżetem, w którym plan inwestycyjny, uchwalony na rok bieżący, jest niższy od planu wykonanego w ubiegłym roku. Oczywiście wynika to z faktu, że deficyt budżetowy, który przewidziano na rok 2024, nie pozwala na to, aby wydać więcej. Planowany deficyt na ten rok jest wyższy niż wydatki majątkowe – przypominał w trakcie debaty wiceprezydent Michał Olszewski. – Kalkulujemy dzisiaj ubytek dochodowy w budżecie miasta na około 3 mld zł rocznie. W budżecie, który wynosi 24 mld, jest to znacząca wartość względem całego budżetu. Oczywiście miasta są dużymi organizmami i każda zmiana podatkowa odczuwalna będzie dopiero po trzech czy czterech latach. Ale w tym roku mierzymy się już ze skutkami zmian – dodał.

Olszewski podkreślił, że Warszawa korzysta jeszcze z przepisów covidowych, które uwalniały parametry finansowe, jeżeli chodzi o kształtowanie budżetu. – Ściągamy nadwyżkę, jaką planujemy mieć w przyszłości, w perspektywie dwóch–trzech lat. Ta nadwyżka wynika tylko z tego, że nasz budżet na inwestycje za trzy lata wynosi 600 milionów, czyli jest pięciokrotnie mniejszy od obecnego (nieco ponad 3 miliardy w 2024 r.). W czasie, gdy nowe zmiany podatkowe wchodziły w życie, my korzystaliśmy jeszcze z rezerw – wyjaśnia.

Innymi słowy, przy 24 miliardach dochodów i 28 miliardach wydatków w 2024 r. różnica będzie musiała zostać pokryta zadłużeniem. Nie może ono utrzymywać się długo: gdy możliwości finansowania inwestycji znacząco spadną, po prostu nowe inwestycje będą musiały być wstrzymane.

Co zrobić, aby samorządy nie straciły rozpędu inwestycyjnego?

Olszewski wskazał, co powinien zrobić rząd, aby poprawić sytuację finansową samorządów. – Planowane przez rząd zmiany podatkowe powinny odbywać się przy jednoczesnej zmianie współczynników, które zaszyte są w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Budżet państwa straty wyrównuje dochodami z innych źródeł, samorządy takiego mechanizmu bilansowania nie posiadają. Nie mogą zbilansować budżetu innym dochodem – mówił.

Czytaj więcej

PiS przygotowuje się na zacięte starcia o sejmiki

W pierwszej kolejności należy usunąć negatywne skutki Polskiego Ładu. – Jeżeli rząd chce utrzymać obecny system podatkowy, to trzeba wdrożyć mechanizmy, które wyrównają ubytki w dochodach w sposób systemowy, a nie uznaniowy. Aby rekompensata obejmowała wszystkie straty. Obecnie pomoc otrzymują tylko niektóre miasta – tłumaczył.

Samorządy realizują określoną listę zadań, które mają określone koszty. – Powinniśmy mieć tyle środków, aby móc realizować te działania. W innym wypadku łamana jest konstytucyjna zasada adekwatności dochodów samorządu. Chcemy utrzymać systemową równowagę i stabilność rozwojową, którą mieliśmy do 2018 roku. Każdy rok był przewidywalny, a plany były dokładniejsze. Mogliśmy planować nowe inwestycje i odpowiadać na potrzeby mieszkańców – wyjaśniał Olszewski.

Pomysłem marszałka Struzika na naprawę finansów samorządowych jest realna wycena, a także waloryzacja tych wycen. – Rząd, dając podwyżki w służbie zdrowia, nie wskazuje, kto je sfinansuje. Narodowy Fundusz Zdrowia nie pokrywa tych podwyżek w 100 procentach – zauważył samorządowiec.

Drugim pomysłem jest racjonalny podział źródeł dochodu PIT i CIT. – Cały system finansowania samorządów wymaga uczciwej rewizji ze strony rządu. Pewna kategoria wydatków jest konieczna. Chcemy, aby dochody własne wystarczały na racjonalne inwestycje. Większość samorządów inwestuje pieniądze w rzeczywiste potrzeby. Musimy dokonać kategoryzacji tych samorządów i dorównać poziom wydatków do poziomu potrzeb. Zupełnie inne potrzeby ma gmina wiejska o dużej przestrzeni, a małym zagęszczeniu ludności, a zupełnie inne mają miejskie aglomeracje o dużym zagęszczeniu – podkreślił marszałek.

Samorządy podejmują współpracę z rządem

Dyrektor biura ZMP przyznał, że istnieje Komisja Wspólna, która zatwierdzała większość projektów i rozporządzeń mających, niestety, głównie charakter techniczny. – Ważne projekty nie były konsultowane ze środowiskiem samorządowym, powstawały niejednokrotnie w ciągu jednej nocy w Sejmie –wyjaśnił.

Uczestnicy debaty przypomnieli, że w poniedziałek 5 lutego odbyło się pierwsze spotkanie nowego ministra finansów Andrzeja Domańskiego z przedstawicielami organizacji samorządowych. Spotkania te mają charakter roboczych konsultacji i mają na celu wspólne z rządem działania nad odbudową systemu finansów samorządowych, w tym zwłaszcza dochodów własnych. Odbywać się będą regularnie co dwa tygodnie.

Działania, jakie będą podejmowane celem poprawy sytuacji samorządów, zakładają w pierwszej kolejności naprawę obecnie wadliwego systemu finansowania. System ten, jak wyżej wspomniano, został znacząco nadwerężony zmianami podatkowymi wprowadzonymi na przestrzeni kilku lat.

Drugim krokiem będzie omówienie strategii na przyszłość, wspólne ustalenie zasad prawidłowej współpracy w kwestiach finansowych. – Otrzymaliśmy deklaracje ze strony rządu objęcia udziałami samorządowymi części zryczałtowanej PIT-u. W 2023 roku wpływy do budżetu państwa z tego tytułu wynosiły 30 mld. To poprawiłoby sytuację samorządów – stwierdził Andrzej Porawski.

Ministerstwo podjęło już pierwsze kroki dla poprawy sytuacji: wzrosła subwencja szkolna (niedofinansowanie oświaty w ubiegłym roku wyniosło już 42 mld złotych w skali kraju), która w 2024 r. wzrosła o 23 mld (ponad 35 proc.). Przywrócono subwencje rozwojową (3,2 mld zł) i zapewniono wzrost dochodów z udziału w PIT o 40,3 proc. oraz w CIT – o 21,4 proc.

Perspektywa dalszego wsparcia finansowego ze strony UE

Jednak, jak przypomniano w czasie debaty, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wspiera rozwój regionów w Polsce poprzez fundusze europejskie. W latach 2021–2027 każde województwo ma otrzymać własny program finansujący inwestycje na jego terenie. Łącznie województwa dostaną w ich ramach 155,4 mld złotych. To po raz pierwszy w historii tak wysoka kwota: aż 44 proc. wszystkich pieniędzy europejskich, które otrzyma nasz kraj. Te środki przeznaczone są m.in. na rozwój przedsiębiorczości, technologii cyfrowej, energetyki czy środowiska.

– Władze lokalne są tu naszym głównym partnerem. Ministerstwo podpisało z marszałkami województw kontrakty programowe. Z naszych analiz wynika, że jedna trzecia środków w każdej perspektywie unijnej trafia do samorządów – mówił Piotr Zygadło z Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej.

Zapewnił on, że pieniędzy unijnych na inwestycje samorządowe będzie coraz więcej. – Na ten moment mamy podpisanych 12 proc. umów alokacji w programach regionalnych. Niedługo zostanie odblokowana certyfikacja. Mamy nadzieję, że warunki podstawowe zostaną już uzgodnione z komisją, lecz zaznaczam, że nie determinują one uruchamiania programów. Dyskusje z Komisją Europejska są już na finiszu – wyjaśniał.

Komisja Europejska po raz pierwszy uruchomiła m.in. fundusz dla regionów dotkniętych potencjalnymi albo rzeczywistymi skutkami transformacji klimatycznej. W tym funduszu będzie możliwość wspólnego realizowania projektów twardych i miękkich. Do tej pory dużym problemem dla samorządów było łączenie dwóch strumieni finansowania, np. Europejskiego Funduszu Społecznego z Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego.

Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) pełni rolę menedżera funduszy UE w Polsce. Jest to instytucja, która wspiera rozwój gospodarczy kraju poprzez zarządzanie środkami unijnymi. BGK oferuje pożyczki unijne z funduszy europejskich dla 15 regionów Polski. Te pożyczki wspierają konkurencyjność przedsiębiorstw, badania i rozwój technologiczny oraz zatrudnienie i spójność społeczną. Są finansowane ze środków funduszy europejskich. – Samorządy są dużymi partnerami, jedna piąta zaangażowania kredytowego idzie w kierunku samorządów. To około 20 miliardów. Współpracujemy w ministerstwami i innymi organami publicznymi – mówił Tomasz Robaczyński, członek zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego. Zapewnił on też o gotowości systemu bankowego do współpracy z władzami lokalnymi.

Perspektywa na przyszłość

– Musimy dużo bardziej perspektywicznie patrzeć na zaangażowanie długoterminowego kapitału prywatnego, na finansowanie i utrzymywanie inwestycji. Żałuję, że przez tyle lat programy rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce budzą niechęć. Nie mamy dobrze realizowanych referencyjnych projektów na szczeblu centralnym. Jest bardzo dużo kapitału prywatnego zainteresowanego długoterminowym finansowaniem – dodawał Wojciech Trojanowski.

Polska administracja boryka się z różnymi wyzwaniami, takimi jak efektywność wykorzystania funduszy publicznych, współpraca między samorządami a instytucjami Unii Europejskiej oraz potrzeba zmian strukturalnych. Trojanowski mówił tu m.in. o złym stanie działów obsługujących inwestycje. – Musimy przestać fałszywie oszczędzać na biurokracji. Bez dobrze opłacanych i wykwalifikowanych kadr nie będziemy szybko i sprawnie współpracować.

– W przyszłości Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej będzie stało na straży polityki spójności, polityki zarządzanej w systemie dzielonym, czyli wspólnie przez Komisję Europejską i państwo członkowskie. Rola polityki spójności w czasach kryzysowych pokazała, że można ją sprawnie przemodelować. Szybka reakcja w sprawie szpitali covidowych pokazała, że możemy wspólnie rozwiązywać problemy instytucjonalne. Ta polityka pokazuje, że mimo zbiurokratyzowania jest elastyczna – przekonywał przedstawiciel MFiPR.

Partnerem merytorycznym debaty był Związek Miast Polskich

Partnerem merytorycznym debaty był Związek Miast Polskich

O tym, jak inwestycje lokalne przyczyniły się do rozwoju Polski, z jakimi trudnościami mierzyły się samorządy w ostatnich latach oraz jak przywrócić rozwój i dynamikę inwestycji samorządowych, rozmawiali eksperci w debacie poświęconej 20-leciu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Debata zorganizowana przez ,,Życie Regionów” rozpoczyna cykl publikacji przedstawiających rezultaty funkcjonowania polskich samorządów w Unii Europejskiej.

Pozostało 98% artykułu
Inwestycje
Drogami wzdłuż Bałtyku pojedziemy szybciej. Ale część inwestycji ma opóźnienia
Materiał Promocyjny
Jak wykorzystać potencjał elektromobilności
Inwestycje
Samorządowe wydatki przed inwestycjami w wiatr. Dołożą się do nich firmy?
Inwestycje
Na majówkę nad morzem dojedziemy w korkach
Inwestycje
Najlepsze samorządowe inwestycje dwóch dekad Polski w Unii Europejskiej
Inwestycje
Lokalne inwestycje finansowane z funduszy UE. "Nie mamy powodów do kompleksów"