Zanikająca zdolność pożyczkowa samorządów

Na Kongresie Samorządów Gmina 2012 r. przedstawiciele władz lokalnych i eksperci od finansów zastanawiali się, skąd samorządy będą mogły pożyczać pieniądze na inwestycje, w szczególności te współfinansowane z nowego budżetu Unii Europejskiej na lata 2014–2020. Niestety, dyskusja nie nastrajała optymistycznie.

Samorząd kontra rząd

Lesław Fijał, wieloletni skarbnik Krakowa, wyraził poważne obawy, czy samorządy w ogóle będą mogły aplikować o pieniądze unijne i realizować nowe inwestycje. – To, że chcą się rozwijać, jest oczywiste. Jednak aby się rozwijać, trzeba mieć pieniądze swoje lub pożyczone. Problem polega na tym, że nie wiadomo, czy w latach 2014–2020 samorządy będą mogły aplikować o jakikolwiek kapitał – mówił. Fijał skrytykował program konwergencji złożony przez rząd Komisji Europejskiej. Jak mówił, jeśli chodzi o inwestycje samorządowe, wszystko rozwijało się względnie pomyślnie, dopóki minister finansów 23 grudnia 2010 r. nie wydał tzw. pakietu wigilijnego, w którym wskazał, że dotychczasowe liczenie długu przez jednostki samorządu terytorialnego jest już nieaktualne i do dotychczas stosowanej metodologii nakazał dodanie kilku nowych tytułów zadłużania się samorządów, które trzeba uwzględniać w skumulowanej wartości zadłużenia każdej jednostki samorządowej.

Skarbnik Krakowa za szkodliwą uznał też nową propozycję resortu finansów w zakresie liczenia skumulowanego długu państwowego podobnie jak i rządowy scenariusz zarysowany w programie konwergencji, w którym samorządy niezależnie od tego, skąd biorą pieniądze, wydatkując dług na inwestycje, 23 proc. tego długu odprowadzają w postaci VAT do budżetu państwa.

– Art. 243 ustawy o finansach publicznych rzeczywiście komplikuje działalność samorządów. Budżety samorządów się kurczą i jest to groźne dla inwestycji. Samorządy muszą wybierać jak najniżej oprocentowane instrumenty finansowe – mówił Andrzej Jakubowski, wicemarszałek woj. zachodniopomorskiego.

– Potrzeba nam partnerstwa rządu i samorządu, bo dziś ta współpraca nie jest najlepsza – dodał. Jak zapewniał Paweł Lisowski, dyrektor ds. współpracy z samorządami terytorialnymi w Banku Gospodarstwa Krajowego, również bankowcy dostrzegają te problemy. Sugerował, że w tej sytuacji samorządy powinny konsolidować się wokół zadań, które muszą wykonać, szczególnie wokół tych związanych z odpadami. – Wspólne działanie gmin jest ważne, bo w ten sposób sektor bankowy będzie w stanie ocenić te przedsięwzięcia i przygotować takie propozycje finansowania, z których samorządy będą mogły jednak skorzystać – podkreślał Lisowski.

Krzysztof Bielejewski, prezes Niezależnej Grupy Eksperckiej – Wspólne Przedsięwzięcie, wskazał, że około 4 proc. samorządów już przekroczyło ustawowy limit zadłużenia. Kolejne zaraz go przekroczą. Inne nie mogą się już rozwijać. – Ograniczenia nakładane przez rząd nie pomagają, powodując ogromne komplikacje. Niemniej jednak jest kilka metod zapisanych w ustawach, które pozwalają rozwijać się samorządom i zaciągać zobowiązania dłużne, niekoniecznie powiększając limit zadłużenia – mówił Bielejewski. Co to za metody?

Obligacje przychodowe

Bielejewski wskazał na obligacje przychodowe. – Są one o tyle ciekawym rozwiązaniem, że dług poprzez nie zaciągnięty nie jest uwzględniany w limicie zadłużenia obowiązującym samorządy – mówił. Mimo to gminy nie sięgają po obligacje przychodowe. Dlaczego? – Narzędzie jest stosunkowo nieznane. Wiedza o tym, że w ustawie o obligacjach jest specjalny zapis o obligacjach przychodowych, które są bardzo uprzywilejowane w stosunku do obligatariuszy, jak i do Skarbu Państwa jest niewielka – tłumaczył. Wspomniał też o obligacjach zamiennych i listach zastawnych. – Z tych trzech mechanizmów najbardziej pożądanym z punktu widzenia gmin wydają się być jednak obligacje przychodowe, gdyż są „wyciągnięte" spod limitu zadłużenia i zabezpieczone na dochodach z konkretnego przedsięwzięcia – wyliczał, wskazując, że obligacje przychodowe dają cały szereg przywilejów, w tym okres spłaty do 25 lat czy możliwość sprzedaży mieszkańcom.

Niezależna Grupa Ekspercka chce poprzez Stowarzyszenie Instytut Samorządu Terytorialnego skupować obligacje przychodowe samorządów, pomagając przy ich emisji i w ich miejsce emitować własne obligacje w dużych pakietach. Eksperci stowarzyszenia zakładają, że uda się je sprzedać na rynku międzynarodowym po cenie niższej niż oferowana przez banki krajowe. Ich obsługa byłaby niewiele droższa niż obligacji Skarbu Państwa.

Oferta giełdy

Do obligacji zachęcał też Andrzej Szerszeń, wicedyrektor Działu Rozwoju Rynku Giełdy Papierów Wartościowych. Przypomniał o propozycji giełdy, jaką jest rynek Catalyst, który od trzech lat umożliwia m.in. samorządom emisję i plasowanie obligacji na rynku publicznym. – To alternatywa dla tradycyjnego sposobu finansowania, jakim jest kredyt bankowy. Dotychczasowe rezultaty to 12 emitentów i 30 emisji – mówił Szerszeń, wskazując, że w tym roku na Catalyst pojawiły się dwa duże miasta: Włocławek i Elbląg. Przedstawiciel GPW argumentował, że w przypadku obligacji to samorząd kształtuje warunki emisji i spłaty, oprocentowanie, terminy oraz wielkość odsetek. Przy czym spłata odsetek nie następuje tak jak przy kredycie za miesiąc czy kwartał, tylko może nastąpić np. za rok, a spłata głównej należności może być i za wiele lat. Emisja obligacji może też mieć charakter marketingowy. Miasto (gmina) może zaproponować obligacje swym mieszkańcom, w ten sposób wiążąc ich mocniej z miejscem zamieszkania. Niestety, takiego przypadku jeszcze nie było.

Fijał postulował też skonstruowanie obligacji restrukturyzacyjnych, które restrukturyzowałyby dług samorządów. Wymaga to jednak zmian legislacyjnych. Zdaniem Lisowskiego potrzebne jest odejście od kilkuletniego finansowania kredytem na rzecz innych instrumentów zapewniających dłuższe finansowanie.

Samorządy z pięciu województw (Wielkopolska, Śląsk, Pomorze, Mazowsze i Zachodniopomorskie) mogą też sięgnąć po pożyczki z inicjatywy Jessica na projekty miejskie, w tym przede wszystkim na rewitalizację zaniedbanych dzielnic miast. Ich warunki są bardzo preferencyjne. W przypadku BGK, który jako tzw. fundusz rozwoju obszarów miejskich oferuje je w trzech regionach (Wielkopolska, Pomorze, Mazowsze) to pożyczki oprocentowane średnio na poziomie od 1,25 do 3 proc. w skali roku, z długim okresem spłaty wynoszącym 20 lat, w tym z karencją w spłacie kapitału do jednego roku po zakończeniu realizacji projektu. Inwestor, którym może być m. in. jednostka samorządu terytorialnego bądź spółka komunalna, nie ponosi dodatkowych opłat i prowizji. Oczywiście kredytowane z Jessiki inwestycje muszą generować zysk, aby inwestorzy mogli spłacić kapitał i odsetki.

Ranking samorządów