Jak ratować budżety miast i gmin

– Samorząd to nie przedsiębiorstwo, które ma całą paletę dostępnych działań w reakcji na kryzys. Firma może przestawić się na inną produkcję, znaleźć nowych klientów, zmienić rynki zbytu, zwolnić pracowników itp. Gmina, samorząd, ma określone ustawowo zadania do wykonania i nie może tak po prostu zrezygnować z części z nich, by dostosować się do sytuacji spowolnienia gospodarczego – podkreślał prof. Michał Kulesza, twórca reformy samorządowej, partner w Kancelarii Zakrzewski, Domański, Palinka, rozpoczynając debatę „Jak ratować finanse samorządów?".

Rośnie bagaż obciążeń

Samorządy mają coraz większe problemy. Jak obliczył zespół prof. Wojciecha Misiąga, w latach 2008–2011 dochody własne samorządów wzrosły nominalnie tylko o 7 proc. (w poprzednim czteroleciu o 57 proc.), a realnie spadły o 2,3 proc. (po uwzględnieniu wskaźników inflacji). Powodem tego było przede wszystkim obniżenie stawek podatkowych w PIT i wprowadzenie ulgi prorodzinnej. Jednocześnie rząd przekazywał samorządom coraz więcej zadań bez zapewnienia w całości ich finansowania. Na to nałożył się wielki wysiłek inwestycyjny związany z prefinansowaniem i zapewnieniem wkładu własnego na wykorzystanie funduszy UE, co skutkowało wzrostem zadłużenia.

Teraz samorządy, z tak wielkim bagażem, muszą sprostać dwóm kolejnym wyzwaniom. Spowolnieniu gospodarczemu, które ponownie uszczupla ich dochody, i dostosowaniu do nowych wskaźników zadłużenia (od 2014 r.), które wymusza poważne oszczędności.

– Czy w obecnym systemie samorządy są w stanie przetrwać? – pytał prowadzący dyskusję Paweł Jabłoński, zastępca redaktora naczelnego „Rzeczpospolitej". Przedstawiciele samorządów zgodnie twierdzili, że konieczne są zmiany, które zatrzymają pogłębianie się systemowej nierównowagi w finansach gmin, miast, powiatów i województw. – Za zadaniami, jakimi jesteśmy obarczani, muszą iść pieniądze – apelował Andrzej Jakubowski, wicemarszałek woj. zachodniopomorskiego. Tu konieczna jest rewolucja, tym bardziej że jak zauważył Kulesza, nawet przy realizacji części tzw. zadań własnych samorządy nie mają praktycznie żadnej samodzielności (np. w oświacie czy służbie zdrowia).

Prof. przypomniał też, że samorządy już wystąpiły do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy w Polsce jest przestrzegana zasada adekwatności, czyli mówiąc w skrócie, czy samorządy są wyposażane w dochody, które pozwalają na efektywne wykonywanie przypadających im zadań publicznych. Gdyby Trybunał orzekł po ich myśli, mogłoby to pomóc. Problem w tym, że nie istnieją mechanizmy sprawdzające, czy dochody są adekwatne do zadań, czy nie. – Istnieje coś takiego jak ocena skutków regulacji, czyli finansowe konsekwencje każdej wprowadzanej ustawy. Ale w moim przekonaniu podawane tam kwoty biorą się w 50 proc. z czystego, artystycznego patrzenia w sufit – mówił Kulesza.

Bogate biedne miasto

Szanse na to, że samorządom uda się wywalczyć 100-proc. finansowanie zadań, istnieją, choć pewnie to potrwa. Za to szanse na realizację pomysłu zwiększenia udziałów lokalnych budżetów w podatku PIT (taki projekt, który już znalazł się w Sejmie, przygotowały organizacje samorządowe) są nikłe. Musiałoby się na to zgodzić Ministerstwo Finansów, a biorąc pod uwagę stan budżetu państwa, jest to praktycznie niemożliwe.

Jak w takiej sytuacji, gdy państwo nie kwapi się do zmian systemowych, a spowolnienie ogranicza możliwości samorządów, mogą się one ratować? Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku, podkreślał, że konieczne są zmiany w Karcie nauczyciela. – Gdyby nie zobowiązania z niej wynikające, bylibyśmy bogaci – mówił. – Nasza nadwyżka operacyjna jest niewielka (30,9 mln zł w 2011 r. – przyp. red.), ale sytuacja byłaby zupełnie inna, gdybyśmy mogli ją powiększyć o 150 mln zł, które dokładamy do oświaty z własnych pieniędzy – wyjaśniał.

Mniejsze wydatki

– To, co my robimy, to oszczędzanie – mówił Mirosław Kruszyński, wiceprezydent Poznania. – Zatrudnienie w administracji zmniejszyło się o 85 osób, wydatki bieżące w 2013 r. spadną o ok. 3 proc. w porównaniu z 2012 r. Realizować będziemy tylko zadania obowiązkowe, na fakultatywne nas nie stać. Zmniejszamy zadłużenie, i to w sposób widoczny. Ograniczamy też wydatki na inwestycje, w tym roku będą niższe o 25 proc. w stosunku do 2011 r. i o tyle samo w przyszłym w porównaniu z tym rokiem. W sumie docelowo nasze inwestycje to ok. 150 mln zł w porównaniu z 1 mld zł jeszcze niedawno – wyliczał.

Prezydent uważa też, że warto w większym stopniu wykorzystać formułę partnerstwa publiczno-prywatnego. Poznań już przygotowuje się do budowy spalarni w tym modelu, w planach jest m.in. budownictwo komunalne. Wiele samorządów ma podobne plany, choć prezydent Truskolaski, nie wiąże z PPP większych nadziei. – Projekty PPP to raczej kwiatek do kożucha, jeśli są warte np. 20 mln zł – to niewiele przy ogólnych wydatkach prorozwojowych miasta rzędu 0,5 mld zł – zauważył. Jego zdaniem bardziej istotne jest więc np. podniesienie pensum nauczycieli do 22 godzin albo danie samorządom możliwości samodzielnego ustalania pensum w wyznaczonych limitach.

Wiceminister rozwoju regionalnego Adam Zdziebło podkreślał, że szansą dla samorządów jest nowe rozdanie funduszy UE. – Budżet po 2014 r. będzie z pewnością trudniejszy, ale nominalny poziom wydatków na twarde inwestycje będzie utrzymany – przekonywał Zdziebło. Nawet to, że część z funduszy UE dostępna będzie w postaci instrumentów zwrotnych, można uznać za atut. – Tego typu mechanizmy wymuszą na samorządach myślenie o kosztach utrzymania projektów także po zakończeniu okresu kwalifikowalności, co w dłuższym okresie poprawi finanse samorządów – mówił Zdziebło. Obecnie zdarzają się projekty, które łatwo zbudować za „darmowe" pieniądze z UE, ale potem pojawia się problem ich utrzymania – typowy przykład to aquaparki.

Więcej współpracy

Zdziebło zapewnił też, że trwa ostra walka, by utrzymać tzw. kwalifikowalność VAT (czyli, by UE uznawała to za wydatek do zwrotu). – Utrzymanie rozwiązań z VAT-em jest niezwykle istotne. Wiadomo, że jeśli UE nie będzie go zwracać, podroży to każdą inwestycję o 19 proc. – komentował prezydent Truskolaski.