Oszczędny budżet Unii wyzwaniem dla regionów

Brexit stał się okazją do przeprowadzenia pogłębionej debaty o unijnym budżecie. A co za tym idzie, o głównych politykach z niego finansowanych. W wyniku wyjścia Wielkiej Brytanii z UE powstaje bowiem w budżecie unijnym dziura rzędu 13 mld euro rocznie. Nie wiadomo, o ile zmniejszy się pula na politykę spójności. Komisja Europejska chce zaproponować model mieszany. Czyli poprosić państwa członkowskie, żeby trochę dołożyły do budżetu, np. wypełniły połowę luki po Brytyjczykach nowymi pieniędzmi. A druga połowa zostałaby skompensowana oszczędnościami.

Ale brexit to nie wszystko. Bo pojawiają się nowe unijne priorytety, jak polityka obronna, bezpieczeństwo czy migracja. – Będzie też kwestia systemowego finansowania usuwania skutków katastrof naturalnych. Do tej pory to odbywało się w sposób doraźny – zauważa Stanisław Szwabski, były wieloletni przewodniczący Rady Miasta Gdyni.

Trochę oszczędności, trochę nowych pieniędzy

Gunther Oettinger, komisarz ds. budżetowych UE, ma następująca propozycję: sfinansujmy nowe cele w 20 proc. z oszczędności, a w 80 proc. z nowych pieniędzy. I w sumie proponuje, żeby nakłady państw członkowskich na UE wzrosły z obecnych 1,05 proc. produktu narodowego brutto do poziomu między 1,1 a 1,2 proc. Czyli powiedzmy do 1,15 proc. Komisja na razie nie podaje żadnych liczb, te pojawią się dopiero 29 maja. A potem będą jeszcze przedmiotem długotrwałej i ciężkiej debaty w gronie państw członkowskich, która musi zakończyć się jednomyślną decyzją.

Ale te kierunkowe zapowiedzi dotyczące proporcji nowych pieniędzy i oszczędności „Rzeczpospolita” przełożyła na liczby. I wyszło, że polityka spójności i wspólna polityka rolna musiałyby zostać zredukowane w optymistycznym scenariuszu o blisko 10 proc. To ten scenariusz, który zakłada, że państwa członkowskie zgadzają się dołożyć nowych pieniędzy do budżetu do poziomu 1,15 proc. PNB. Ale gorszy scenariusz to ten, w którym proporcja składek się nie zmienią. Wtedy nakłady na politykę spójności i na wspólną politykę rolną zmniejszyłyby się o 20 proc.

Wiadomo, że wszystkie oszczędności musiałyby się dokonać właśnie w tych dwóch dziedzinach, bo one są największe i stanowią odpowiednio po 37 proc. unijnego budżetu. Inne obecne typy wydatków albo się nie zmienią, jak np. administracja, albo muszą wzrosnąć, jak wydatki na innowacyjność, działania zewnętrzne UE czy bezpieczeństwo.

Dla Polski spadek nakładów na politykę spójności o 10 proc. (w scenariuszu pozytywnym) czy 20 proc. (w scenariuszu negatywnym) oznaczałby ubytek rzędu 8–16 mld euro w ciągu siedmiu lat, gdyby założyć, że zasady przyznawania pieniędzy pozostałyby bez zmian.

Ale niestety, nie jest pewne, że tak się nie stanie. Bo konieczność dokonania oszczędności uruchomiła dyskusję o sensie utrzymania polityki spójności i polityki rolnej w obecnym kształcie. Mówi o tym choćby raport grupy wysokiego szczebla pod kierunkiem byłego komisarza i byłego premiera Włoch Maria Montiego, sporządzony na zlecenie Komisji Europejskiej.

Powołuje się on na opinię ekonomistów, według której polityka rolna i polityka spójności nie tworzą europejskiej wartości dodanej, bo mają charakter redystrybucyjny. Na drugim biegunie są badania naukowe i innowacje oraz wewnętrzne i zewnętrzne bezpieczeństwo UE, które – jako bardziej europejskie – powinny dostać większe finansowanie z Brukseli.

Sankcje za brak praworządności

Do tego dochodzą argumenty o konieczności zmiany kryteriów w polityce spójności. Jeden wątek dotyczy tego, kto miałby prawo do pieniędzy. Obecnie korzystają przede wszystkim regiony o średnim PKB na mieszkańca poniżej 75 proc. średniej unijnej, a w mniejszym stopniu również te o średniej poniżej 90 proc. średniej unijnej. I to jedyny warunek. W debacie pojawia się natomiast propozycja, by część pieniędzy była uzależniona od poziomu bezrobocia, co oznacza, że bardziej skorzystałyby kraje południa Europy niż polskie regiony. Drugi wątek to tzw. warunkowość. W wypadku Polski chodzi przede wszystkim o praworządność.

Niektóre stolice UE chciałyby, żeby kraje nieprzestrzegające praworządności były pozbawione dostępu do unijnych funduszy. Komisja Europejska zamierza przygotować propozycję mechanizmu nie tyle karzącego wprost finansowo za brak praworządności, ale uzależniające dostęp do części funduszy od istnienia skutecznego i niezależnego sądownictwa. Wreszcie trzeci wątek dyskusji to cele polityki spójności. Więcej miałoby być na tzw. miękkie cele, czyli np. innowacyjność, walkę za zmianą klimatyczną. A mniej na twardą infrastrukturę.

Wszystkie te zmiany, gdyby doszły do skutku, oznaczałyby jeszcze mniej pieniędzy dla Polski, niż wynikałoby tylko z arytmetycznego rachunku przeprowadzonego w związku z brexitem i z nowymi wydatkami na obronę, bezpieczeństwo i migrację.

Jedna polityka dla wszystkich

– Wyrównywanie różnic między biednymi i bogatymi regionami UE musi pozostać celem polityki spójności – uważa Marek Woźniak, marszałek województwa wielkopolskiego. Wskazuje, że w UE istnieją ogromne dysproporcje nie tylko między regionami, ale także w ich granicach. I unijna polityka regionalna musi je częściowo zmniejszać.

– Nie wszyscy muszą jechać z tą samą prędkością, wiadomo, że zawsze będą różnice. Ale jest pewien podstawowy zestaw praw cywilizacyjnych, jak dostęp do edukacji, opieki zdrowotnej czy prawo do pracy, który musi być zapewniony – argumentuje marszałek. Sprzeciwia się jednak takim zmianom w polityce spójności, o których mówi część płatników unijnych netto, które polegałyby na pozostawieniu środków tylko dla najbiedniejszych regionów.

– Wtedy wiele krajów przestanie popierać politykę spójności. Bo po co, skoro z niej bezpośrednio nie korzystają – mówi Woźniak. Zgadza się, że różna powinna być skala transferów do regionów najbiedniejszych i tych bardziej zamożnych, podobnie jak inne powinny być cele finansowania. Ale musi pozostać jedna polityka dla wszystkich.

W tym zresztą Polska może liczyć na poparcie wszystkich regionów w UE. Bo wszyscy, nawet jedna z najbogatszych w UE Bawaria, w jakiejś mierze z unijnych środków korzystają. I właśnie Bawaria i również zamożny region Dolnej Austrii wystąpiły w biegłym roku z apelem o zachowanie polityki spójności. W Komitecie Regionów, instytucji gromadzącej przedstawicieli regionów i władz lokalnych państw UE, powstała inicjatywa Sojuszu na rzecz Spójności. Od ubiegłego roku dołączają do niego kolejne regiony i organizacje, 1 lutego zrobiły to wschodnie województwa Polski: świętokrzyskie, lubelskie i podlaskie. Celem sojuszu jest wywieranie presji na rządy w toku debaty budżetowej o zachowanie polityki spójności i jej priorytetów. A także metod finansowania w postaci przede wszystkim dotacji.

Pożyczki zamiast dotacji

Bo to jest kolejne zagrożenie: Bruksela chciałaby na szerszą skalę wprowadzić finansowanie instrumentami zwrotnymi, czyli po prostu pożyczkami czy gwarancjami. Miałoby to pozwolić na sfinansowanie inwestycji w znacznie większej skali niż za pomocą dotacji, ale jest wyzwaniem dla krajów, które nie mają dużego dostępu do prywatnych źródeł i wystarczającego doświadczenia w korzystaniu z nich. – Nie mam nic przeciwko inżynierii finansowej, w naszym regionie jako pierwsi i z bardzo dobrymi rezultatami korzystaliśmy z programów JEREMIE i JESSICA – zauważa marszałek Wielkopolski.

To unijne programy wsparcia głównie małych i średnich przedsiębiorstw i dla tego sektora gospodarki bardzo dobrze – zdaniem Woźniaka – działają. Jednak Komisja myśli o czymś innym, na wzór tzw. planu Junckera, czyli funkcjonującego już Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych.

– To jest program scentralizowany, nastawiony na przedsięwzięcia duże i biznesowe – uważa Woźniak. Według w niego w Brukseli widać dążenie do centralizowania wydawania pieniędzy i ustawiania wspólnych kryteriów dla wszystkich, a nie – jak dotąd – dzielenia na koperty narodowe. W ogólnoeuropejskiej konkurencji taki kraj jak Polska miałby mniejsze szanse.

Pieniądze dają spokój na wsi

W kontekście polityki regionalnej często mówi się tylko o polityce spójności. Ale ważna jest także druga wielka kategoria wydatków, również zagrożona cięciami, czyli wspólna polityka rolna. Na nią składają się dopłaty bezpośrednie dla rolników oraz środki na rozwój obszarów wiejskich.

– Teraz już nie tylko trzeba wspierać Europę Środkowo-Wschodnią, ale też południową, jak Portugalia, Grecja czy niektóre regiony Włoch. Tam panuje przekonanie, że nasz region przez ostatnie lata dostał już dość pieniędzy – mówi Marek Olszewski, wójt gminy Lubicz i prezes Związku Gmin Wiejskich RP. – Dopłaty bezpośrednie bardzo wspierają rolnictwo, dzięki nim na wsi panuje spokój. Samoobrona nie miałaby tam teraz szans – zauważa Olszewski. Jednocześnie wskazuje, że ciągle potrzebne są inwestycje w infrastrukturę na wsi. – Połowa mieszkańców wsi ciągle nie jest podłączona do kanalizacji. Postęp jest oczywiście ogromny, bo zaczynaliśmy prawie od zera. Ale potrzeby ciągle są – mówi wójt. Kolejna sprawa to drogi. – W Polsce buduje się duże drogi. A tych lokalnych albo nie ma, albo są w katastrofalnym stanie – uważa Olszewski. Według niego pieniędzy na rozwój obszarów wiejskich powinno być więcej. Ale zdaje sobie sprawę, że w kontekście dyskusji o oszczędnościach budżetowych może to być trudne.

Wszystkie te wyzwania oznaczają, że Polska musi się przygotować na znacznie mniejszy strumień pieniędzy. I to w sytuacji, gdy ogromny postęp co prawda już się dokonał, ale pozostaje ciągle deficyt infrastrukturalny, w innowacyjności czy w poziomie życia na wsi. Rząd musi się przygotować na to, żeby powstałą lukę uzupełnić krajowymi środkami. Chodzi zarówno o dopłaty bezpośrednie dla rolników (mowa jest bowiem o częściowej ich renacjonalizacji), jak i o pieniądzach na inwestycje. W Polsce około połowy inwestycji jest dziś realizowanych za pieniądze UE, a były lata, gdy wskaźnik ten sięgał nawet 70 proc. Musimy na nowo nauczyć się finansować te potrzeby z pieniędzy publicznych oraz w większym stopniu korzystać ze współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Opinia

Mieczysław Struk, marszałek województwa pomorskiego