Samorząd w konstytucji

W dążenie Polski do wolności, do demokracji wpisany był od samego początku postulat odtworzenia samorządu terytorialnego. Sposób zatem, w jaki konstytucja określa wzajemne relacje między władzami państwowymi, władzami centralnymi i lokalnymi społecznościami, jest kluczowy dla budowania demokratycznego porządku.

Utworzenie samorządu terytorialnego zapowiedział premier Tadeusz Mazowiecki w exposé z 12 września 1989 r., a 29 grudnia 1989 r. dokonano zasadniczej nowelizacji Konstytucji PRL. Przekreślono wówczas zasady charakterystyczne dla poprzedniego systemu komunistycznego w sferze politycznej i gospodarczej. Wówczas też wśród zasad podstawowych konstytucji znalazł się art. 5, który stwierdzał, że: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy…”. Był to pierwszy ważny krok. Sformułowanie konstytucyjne było bardzo ogólne, ale stanowiło zasadę ustrojową, wskazującą jednoznacznie na miejsce samorządu terytorialnego w systemie sprawowania władzy. Konieczne były dalsze rozwiązania legislacyjne.

8 marca 1990 roku Sejm z inicjatywy Senatu dokonał zmian w konstytucji, a także uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym. Na tej podstawie mogły się odbyć pierwsze wybory do samorządu terytorialnego 27 maja 1990 r. Przywrócenie samorządu terytorialnego miało też znaczenie symboliczne: było odniesieniem się bezpośrednio do naszej tradycji przerwanej narzuceniem systemu komunistycznego.

Kolejnym aktem prawnym była Ustawa Konstytucyjna, tzw. Mała Konstytucja, z 17 października 1992 r. O znaczeniu samorządu terytorialnego w nowej sytuacji ustrojowej świadczy nazwa tej ustawy: „o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą RP oraz o samorządzie terytorialnym”. Uznano, że obok tak kluczowej dla ustroju zasady jak trójpodział władzy w sferze władzy państwowej właśnie samorząd terytorialny jest tym drugim fundamentem ustrojowym. Nowa polska konstytucja, uchwalona pięć lat później, 2 kwietnia 1997 r., w treści swych rozwiązań odnosi się do całego dorobku teoretycznego i prawnego, ale i praktyki samorządu terytorialnego w Polsce, począwszy od 1989 roku.

Dla określenia miejsca samorządu w strukturze państwa dwie zasady odgrywają szczególną rolę. Chodzi tu o swoiste dwa „filary” prawne, na których opiera się cała konstrukcja samorządu. Są to: decentralizacja i podmiotowość publicznoprawna samorządu. Zasada decentralizacji ujęta została wśród zasad podstawowych konstytucji w art. 15 w brzmieniu: „Ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej”. To jest podstawa dalszych rozwiązań szczegółowych.

Niezwykle ważne w ówczesnych warunkach było odtworzenie wspólnoty lokalnej, tak istotne w społeczeństwie zmagającym się z dziedzictwem minionego systemu, pozrywanych więzi lokalnych i silnego scentralizowania, wzmocnionego kierowniczą rolą jednej partii. Stąd też logiczną konsekwencją zasady decentralizacji jest art. 16 konstytucji, gdzie stwierdza się, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.

W poprzednim okresie państwo przywłaszczyło sobie kompetencje oraz prawa obywateli i społeczności. Dlatego demokratyczna organizacja społeczeństwa to nic innego jak przywrócenie naturalnego podziału kompetencji: to, co jest bliższe społecznościom lokalnym – w rękach tych społeczności, a co przekracza ich możliwości – w strukturach wyższego szczebla, zgodnie z zasadą pomocniczości. Art. 15, jak i 16 są wyraźnie zakotwiczone w zasadzie pomocniczości. Z jej istoty wynika, że państwo nie może apodyktycznie ingerować w sferę samorządu lokalnego, co oznacza, że odrzucona została koncepcja, że państwo ma całość kompetencji i tylko według własnego uznania deleguje jej część do samorządów (wizja etatystyczna). Wręcz przeciwnie, to obywatele są źródłem władzy państwa i kompetencje samorządu są wynikiem decyzji obywateli, jak zorganizować sprawowanie władzy, co powinno przypaść państwu, a co wspólnotom lokalnym. Idea ta jest zgodna z art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Rady Europy z 1985 r., stwierdzającym, że „Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli…”.

Kolejnym filarem samorządu terytorialnego jest podmiotowość prawna jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1). Samorząd z mocy prawa wyposażony został w atrybuty władzy publicznej, także w możliwość wydawania aktów prawa miejscowego. Z tą zasadą powiązana jest ściśle zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2). Istotą samorządu jest wyodrębnienie jednostek samorządu terytorialnego (korporacji komunalnych) i przyznanie im statusu prawnego pozwalającego na samodzielne zarządzanie swoimi sprawami. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej i to zarówno w sferze działalności prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej, tj. zarówno przez sądownictwo cywilne, jak i administracyjne.

Art. 166 konstytucji jest poświęcony ważnej kwestii relacji zadań własnych samorządu i zadań zleconych przez administrację rządową oraz rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych. Zadania publiczne, służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Z takiej konstrukcji ustrojowej wynikają wyraźne ograniczenia dla władz centralnych, np. nie mogą przejmować zadań, które może wykonać sama wspólnota lokalna, ale nie mogą także zlecać zadań ponad możliwości wspólnoty lokalnej. W ślad za zleceniem musi iść adekwatne finansowanie zadań.

Wśród konstytucyjnych zasad dotyczących samorządu terytorialnego istotna jest także zasada domniemania kompetencji na rzecz samorządu: wykonuje te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone przez konstytucję i ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163).

Działalność samorządu terytorialnego (art. 171) podlega nadzorowi, ale tylko z punktu widzenia kryterium legalności.