Kamienie milowe 30-lecia samorządu terytorialnego

Początek prac koncepcyjnych nad ustrojem samorządu sięga 1981 r. Tak przedstawia się kalendarium działań i wyzwań.

Materiał przygotowany przez Związek Miast Polskich

Przed 27 maja 1990

Solidarność

8 października 1981 roku zjazd Solidarności w gdańskiej Olivii przyjął program działania, a w nim rozdział pt. „Samorządna Rzeczpospolita”, który przedstawił delegatom Jan Waszkiewicz z Wrocławia, późniejszy marszałek województwa dolnośląskiego.

Po zjeździe związek szybko przystąpił do prac nad ordynacją wyborczą (Tadeusz Syryjczyk, OPSZ Kraków). Do prac nad ustrojem samorządu został wyznaczony prof. Jerzy Stembrowicz z Gdańska. Równolegle trwały prace w ośrodku łódzkim i w Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”.

Stan wojenny

W stanie wojennym nie przerwano prac koncepcyjnych, które trwały na dwóch uniwersytetach (prof. Jerzy Regulski w Łodzi i prof. Michał Kulesza w Warszawie).

Założenia zaprezentowano w raporcie Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” z 1985 r. zatytułowanym „Polska 5 lat po Sierpniu”.

W Komitecie Obywatelskim „Solidarność” przy Lechu Wałęsie powstała Komisja Samorządu Terytorialnego, którą kierował profesor Jerzy Regulski.

Okrągły Stół

W porozumieniach zawartych przy Okrągłym Stole znajduje się rozdział poświęcony samorządowi terytorialnemu, w którym zapisano, że „ustanowienie samorządu terytorialnego i zagwarantowanie w Konstytucji prawa społeczności lokalnych do samorządu jest koniecznością.

Warunkiem realizacji tego prawa jest upodmiotowienie społeczności lokalnej, traktowanie samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej oraz podmiotu obrotu cywilnoprawnego.

Wyrażać się to powinno w:

1) samodzielności funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej posiadaniem własnych organów ustrojowych oraz zakreśleniem nadzoru nad samorządem do legalności jego działania;

2) samodzielności majątkowej i finansowej;

3) demokratycznym wyłanianiu organów uchwałodawczych. Samorząd terytorialny jest formą realizacji władzy publicznej przez instytucje terenowe w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Niezależnie od powyższego wspólnego poglądu istnieje zasadnicza rozbieżność co do charakteru organów samorządu terytorialnego i układu ich podporządkowania w systemie państwowym”. Potem następują punkty merytoryczne, w których każdy pierwszy akapit zaczyna się od słów: „strona koalicyjno-rządowa uważa…”, a każdy drugi: „strona opozycyjno-solidarnościowa uważa…” I dalej same rozbieżności.

4 czerwca 1989

W atmosferze powszechnej mobilizacji obywatelskiej dokonał się przełom, bezkrwawa rewolucja, ustrój PRL upadł w jednej chwili. Sejm był wprawdzie kontraktowy, ale nasz Senat, z inicjatywy Komisji Samorządu Terytorialnego, przyjął uchwałę o podjęciu inicjatywy ustawodawczej dotyczącej odbudowy samorządu terytorialnego.

12 września 1989

Został zaprzysiężony rząd Tadeusza Mazowieckiego, a 25 września powstał Urząd Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego, który objął Jerzy Regulski.

8 marca 1990

Sejm uchwalił zmiany w Konstytucji PRL, ustawę o samorządzie terytorialnym i ordynację wyborczą do rad gmin, a w ciągu kolejnych dwóch miesięcy m.in. przepisy wprowadzające i kompetencyjne.

27 maja 1990

Zdawaliśmy sobie sprawę, że finalizujemy przebudowę państwa, choć nie było już takiego entuzjazmu jak rok wcześniej. Byliśmy za to lepiej przygotowani dzięki wydawnictwom, poradnikom i szko-leniom prowadzonym w setkach komitetów obywatelskich w całym kraju. Wsparcie zapewniał zespół Krajowej Konferencji Komitetów Obywatelskich kierowany przez Henryka Wujca. Po raz pierwszy po ponad półwieczu odbyły się wolne wybory.

Wygrały je komitety obywatelskie „Solidarność”, których kandydaci zdobyli ponad 53 proc. głosów. Kolejne prawie 30 proc. otrzymali kandydaci zgłoszeni przez lokalne komitety wyborcze, a najlepsza z biorących udział w wyborach partii – PSL – uzyskała 4,3 proc. głosów. Wybory 1990 roku spowodowały szybkie, choć stopniowe, zakończenie działalności lokalnych komitetów obywatelskich, których praktycznie wszyscy działacze zostali radnymi oraz członkami zarządów miast i gmin.

Ta „polska specyfika” wyborów gminnych utrzymała się aż do dziś – zwycięzcami zawsze są kandydaci niezależni.

Po 27 maja 1990

Początek

Ojcowie założyciele dosyć intuicyjnie (bo rady narodowe nie były przecież żadnym punktem odniesienia) zbudowali otoczenie prawne, w którym przyszło działać samorządom w I kadencji. Okazało się, że baza wyjściowa jest wystarczająco solidna, by móc się zmierzyć z wyzwaniem, którego skali nie uświadamialiśmy sobie w pełni. Twórcom ustaw nikt wtedy nie przeszkadzał, więc zaprojektowali samorząd gminny w sposób, którego nie zakłócały uzgodnienia międzyresortowe i opór administracji rządowej.

Pierwsza kadencja z naszej strony była pełna entuzjazmu i dobrej woli szybkich zmian. Ustawy były rzeczywiście ramowe, nie krępowała nas tak powszechna dzisiaj nadregulacja. Czasami radca prawny urzędu mówił: „Panie prezydencie, tego się nie da zrobić”. Najczęściej słyszał odpowiedź: „Musi się dać”. I się dało… Było sporo przestrzeni dla kreatywności lokalnych gospodarzy. Nie było planów ani wytycznych z góry.

Odbudowa

Zastaliśmy miasta i gminy w strasznym stanie. W połowie miast w Polsce nie było oczyszczalni ścieków, odpady komunalne były gromadzone w sposób, który dziś nazwalibyśmy dzikimi wysypiskami. Zapóźnienia cywilizacyjne po 45 latach PRL były ogromne. Wysiłek inwestycyjny gmin był skierowany na modernizację gospodarki komunalnej.

Dostaliśmy budynki komunalne, w większości przedwojenne, silnie zdekapitalizowane. W ich modernizacji w pewnym stopniu pomogły wpływy ze znajdujących się w nich lokali użytkowych, bo ochrona lokatorów spowodowała, że czynsze nie pokrywały nawet kosztów eksploatacji, nie mówiąc już o remontach i modernizacji.

W drugiej połowie lat 90. zaczęliśmy, początkowo dobrowolnie, przejmować szkoły. W krótkim czasie dyrektorzy i nauczyciele sami wnioskowali, by gminy, które jeszcze tego nie zrobiły, jak najszybciej się na to zdecydowały.

Od końca lat 90. na czoło wydatków majątkowych wysunęły się inwestycje w dziale drogi i transport publiczny. Rosnący w nich udział mają również powiaty i województwa, które przejęły lokalne zadania ponad gminne i regionalne w styczniu 1999 roku. Początkowo w niewielkiej skali, ponieważ ich budżety skrojono już dokładnie „na miarę”, przyznając im środki, które na te same zadania wydawała administracja rządowa.

Jednak już po kilku latach nowe samorządy pokazały, że kolejne sprawy oddane w ręce prawdziwych gospodarzy mogą być realizowane dużo racjonalniej i oszczędniej. Rosły inwestycje powiatów i województw. Polska lokalna i regionalna zmieniała się błyskawicznie. Od 1 maja 2004 roku znaczący udział w tym szybkim rozwoju mają środki z funduszy Unii Europejskiej.

Finanse

Finanse samorządowe od 2004 roku funkcjonują na podstawie ustawy wynegocjowanej z rządem (reprezentowanym przez ministra Jacka Uczkiewicza) w 2003 r. Niektóre jej ustalenia wymagają już korekt, zwłaszcza że nie są przestrzegane zasady stabilności dochodów JST.

Wpływ na to mają przede wszystkim zmiany prawne, w tym również takie, które są wprowadzane pod naciskiem różnych grup nacisku, na przykład w podatkach od nieruchomości. Nie są przestrzegane gwarancje konstytucyjne w tym zakresie ani art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Mimo to samorządy są największym inwestorem w sektorze publicznym (bez środków unijnych potencjał inwestycyjny JST można oszacować na 30 mld zł rocznie). Wraz z wydatkami bieżącymi, które raport sporządzony dla resortu rozwoju uznaje za wydatki rozwojowe, gminy, powiaty i regiony wydają połowę wszystkich środków publicznych zaliczonych do tej kategorii.

Prawo

Problemem, niezgodnym z zasadą pomocniczości, jest powszechna skłonność do nadregulacji prawnej, która zaprzecza istocie samorządności, zwłaszcza w dwóch dziedzinach: edukacji i pomocy społecznej. Nikt jednak nie chce określić standardów realizacji tych zadań, bo bez nich łatwiej nas oszukać przy ustalaniu wysokości subwencji czy dotacji.

Od wielu lat trwa też psucie prawa samorządowego. Zmiany są przeprowadzane fragmentarycznie, często w imię doraźnych interesów partyjnych albo nacisków różnych grup interesu. Ignoruje się kryterium poszanowania dobra wspólnego. Dzisiejsze ustawy „ustrojowe” w wielu miejscach nie przypominają już systemowych rozwiązań wyjściowych.

Recentralizacja

Po 1999 roku bardzo szybko ujawniły się tendencje do zabierania samorządom przekazanych im zadań i kompetencji. Niestety, nasiliły się w ostatnim czasie – zresztą partia rządząca nie ukrywała, że jej zdaniem państwo silne to państwo scentralizowane. Historia dobitnie pokazuje, że jest to teza fałszywa…

Administracja

Jakość administracji samorządowej osiągnęła w ciągu 29 lat relatywnie wysoki poziom, choć w kilku dziedzinach nadal występują deficyty, których źródłem są głównie luki w polskim systemie kształcenia. Podstawą przebudowy i rozwoju kadr samorządowych była popularna w rozwiniętych państwach Europy i Ameryki Północnej koncepcja New Public Management.

Przywództwo

W ostatnich latach można zaobserwować ważne przewartościowanie wśród osób wybieranych na kierownicze funkcje w organach wykonawczych, zwłaszcza pochodzących z wyboru bezpośredniego wójtów, burmistrzów i prezydentów. Priorytetem staje się budowanie bezpośrednich i trwałych relacji ze społecznością lokalną.

Niezależność

Charakterystyczną cechą polskiego samorządu gminnego jest też wysoki udział osób bezpartyjnych wśród wójtów i burmistrzów, a nawet prezydentów miast. Niezadowolone z takiego stanu rzeczy partie polityczne czyniły od lat wysiłki, by to zmienić, czego wyrazem jest odebranie mieszkańcom prawa decydowania, przez ile kadencji wybrani przez nich włodarze mają pełnić swe funkcje.

27 maja 2020

– „trzydziestka”

Kolejne jubileusze obchodziliśmy najpierw w roku 2000 (W Teatrze Wielkim w Warszawie), potem w roku 2010 (w Poznaniu, z udziałem prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego) i w 2015 (także w Poznaniu, z udziałem prezydenta RP Bronisława Komorowskiego). Jako „dziesięciolatkowie” wręczyliśmy ojcom założycielom symboliczne, odlane z brązu Dęby Samorządowe. Na 20-lecie najbardziej zasłużeni – zdaniem całego środowiska – samorządowcy otrzymali Róże Franciszki Cegielskiej. W dniu srebrnych godów osoby zasłużone dla samorządu terytorialnego spoza naszego grona otrzymały Srebrne podziękowania. Obchody tegoroczne, zaplanowane tym razem w stolicy, musieliśmy zastąpić debatami w internecie i innymi działaniami „na odległość”.

Po trzydziestu latach może warto tym razem zadać pytanie, jacy jesteśmy – jak nas widzą i co o nas sądzą inni, zwłaszcza mieszkańcy.

Samorząd w badaniach opinii publicznej uzyskuje bardzo dobre oceny. Systematyczne badania oceny władz i instytucji publicznych prowadzi CBOS. Od 2015 roku stale przekraczamy 70 proc. ocen dobrych. Rekord padł w marcu 2020 roku – 74 proc. W tym samym marcu rząd miał tylko 42 proc. dobrych ocen, Sejm – 37 proc., a Senat – 35 proc. Zaufanie mieszkańców jest dla samorządowców najważniejsze. Inne badanie CBOS z marca br. pokazuje, że 58 proc. mieszkańców uważa, że ma wpływ na bieg spraw w swoim mieście/gminie, a tylko 39 proc. sądzi, że ma wpływ na bieg spraw w kraju.

Bardziej zróżnicowane bywają oceny „ekspertów”. Najczęściej są one autorskie i zależą w głównym stopniu od poglądów dokonującego oceny. Rzadko są obiektywne. Ich wyrazem bywają czasem różne rankingi sporządzane na podstawie niejasnych kryteriów bądź „dostępnych” (zwykle wyrywkowych) danych.

Bardzo wysoka pozostaje ocena polskich reform za granicą. Wyrazem tego są różne publikacje, a także zapraszanie naszych przedstawicieli do współpracy, zwłaszcza w krajach, które właśnie przygotowują bądź przeprowadzają reformy.

Obraz samorządów w mediach jest zróżnicowany i bardzo niepełny. Zwykłe życie społeczności lokalnych nie jest „medialne”. Za to pełno nas w prasie i telewizji, gdy pojawiają się sensacje. W 2018 roku jeden z „pików” zainteresowania mediów przypadł na okres, gdy w sposób niezgodny z zasadami obniżono nam wynagrodzenia. Z kolei w bieżącym roku zostaliśmy zauważeni, gdy podjęliśmy batalię o praworządność w ramach próby przeforsowania niezgodnych z prawem wyborów korespondencyjnych.

Urodziny w czasie pandemii

Tegoroczny jubileusz nie jest optymistyczny. Towarzyszą nam dziś rosnące obawy o stan naszych finansów w następstwie rygorystycznych ograniczeń czasu pandemii. Malejące wpływy z podatków i opłat, które stanowią główną część budżetów gmin, dopiero się uwidaczniają. Ostateczna skala ubytków nie jest wciąż znana, ale szacunki są bardzo złe. Słychać już o konieczności wprowadzania poważnych oszczędności. Zawieszenie naborów w administracji, nierozpoczynanie nowych inwestycji to tylko pierwsze kroki. Najbardziej zależy nam na utrzymaniu już rozpoczętych inwestycji. To miejsca pracy dla naszych mieszkańców i utrzymanie wpływów z podatków.

Co po 27 maja 2020?

Czy możemy liczyć na rząd?

Obecny rząd wyrobił sobie pogląd o tym, w jak dobrej kondycji – i to właśnie dzięki działaniom rządu – są finanse samorządowe. Wzrost udziałów w PIT i CIT był w ostatnich latach faktem. Wynikał z korzystnej koniunktury gospodarczej. Formułowane przez nas na podstawie twardych danych – pochodzących z resortu finansów – ostrzeżenia są ignorowane.

Nikt nie chce przyjąć do wiadomości faktu, że przyrosty wpływów z tych źródeł są mniejsze niż wzrost wydatków bieżących, na który składają się m.in.: wzrost kosztów pracy, wyższe ceny energii, materiałów budowlanych i usług, dyktowany odgórnie wzrost wynagrodzeń. Równocześnie w ostatnich trzech latach luka finansowa w oświacie osiągnęła 67,5 mld zł, podczas gdy w tym samym czasie wzrost wpływów z PIT i CIT wyniósł tylko 35,3 mld zł. Niekorzystne dla samorządów zmiany prawne są na porządku dziennym. Poprawki Senatu są odrzucane dla „zasady”…

Na to wszystko nakłada się praktyczne zignorowanie samorządów w dotychczasowych działaniach osłonowych związanych z pandemią. Zapowiedziane ostatnio działania są wciąż niewystarczające.

Nowa perspektywa UE pod znakiem zapytania

Wiemy już na pewno, że dotychczasowe założenia budżetu UE na nową perspektywę będą musiały być zmienione. Nie wiadomo, w jakim stopniu obroni się w tej sytuacji polityka spójności – główne źródło dodatkowych środków na rozwój lokalny i regionalny. Już wcześniej było wiadomo, że kwoty będą mniejsze niż dotąd. Skutki pandemii i obecne zapowiedzi Komisji Europejskiej nie są optymistyczne.

Rozwijać potencjały

W tej sytuacji można śmiało powiedzieć, że przyszłość samorządu terytorialnego w Polsce coraz bardziej będzie zależeć od nas samych. Mamy w naszej dyspozycji narzędzia do budowania lokalnych polityk rozwoju, choć musimy walczyć o ich wzmocnienie. Gminy mają niemały zasób nieruchomości, które wciąż można lepiej wykorzystać. Do województw, a także powiatów powinny wreszcie trafić zasoby znajdujące się w zarządzie państwowych agencji. Samorządy województw muszą odzyskać wpływ na wojewódzkie fundusze ochrony środowiska. Mogą budować coraz lepsze programy rozwoju gospodarczego we współpracy z przedsiębiorcami z regionów. Wszyscy, którym leży na sercu dalszy rozwój Polski, powinni nam w tym pomóc.

– Materiał przygotowany przez Związek Miast Polskich