Rewolucja samorządowa – pamięci Michała Kuleszy

Rewolucja samorządowa, której praktyczny charakter zainicjowały w Polsce pierwsze wolne wybory samorządowe 27 maja 1990 roku, miała swoją historię. Tworzył ją dokument I Zjazdu Solidarności – „Samorządna Rzeczpospolita”. Tworzyły ją analizy, rozprawy wielu wybitnych ekspertów. Jednym z najważniejszych był prof. Michał Kulesza. Kiedy odszedł zimą 2013 roku, pustka po Nim była boleśnie dojmująca. Ale przecież Michał zostawił po sobie bogate archiwum, wielki dorobek.

Kiedy otwieram – dosłownie i w pamięci – archiwum Michała, ten żywy dorobek, pracujący w istniejących instytucjach i rozwiązaniach prawnych, ale także pracujący intelektualnie w pomysłach dopiero nabierających znaczenia, to widzę – i nie obawiam się patosu – Polskę.

Wszystko, co Michał Kulesza przygotowywał, oceniał, wdrażał, służyło w sposób fundamentalny naszemu krajowi, bo budowało ustrój państwa. Kluczem do sukcesu roku 1989 było znalezienie rozwiązań dla gospodarki (zbudowania gospodarki rynkowej) oraz dla ustroju państwa (demokracja w służbie obywateli).

Rządzenie jako służba

Zaczęło się od „Samorządnej Rzeczpospolitej”, projektu z burzliwych 16 miesięcy wolności z pierwszego okresu Solidarności.

Ileż trzeba było kreatywnej wyobraźni i fantastycznej, otwartej wiedzy, żeby wówczas zacząć projektować zręby nowego modelu państwa. Jeszcze nieśmiało, jeszcze ostrożnie, ale bez kagańca cenzury i presji niemożności. To zastanawiające, skąd u młodego naukowca taka pasja, by delikatnymi rysami projektować zupełnie inne państwo. Źródłem takiej postawy oraz umiejętności było przekonanie o kluczowym znaczeniu dla państwa – wolnego obywatela. Punktem wyjścia myślenia o ustroju stało się to, jak służebne i sprawnie działające winny być struktury państwa zorientowane nie na władzę, nie na partyjność sprawowania władzy, nie na rządzenie jako dekretowanie, ale rządzenie jako służenie obywatelowi.

To dlatego model strukturalny projektowanego ustroju winien być jak najbliższy budowaniu dobrych relacji: państwo–obywatel. To dlatego ważne było, by widzieć zupełnie nową, prawdziwą, aktywną rolę dla tych szczebli rządzenia, które dziś jasno nazywamy samorządowymi. Jasno – bo zdefiniowana jest ich niezależność wobec władz centralnych. Wtedy – w 1981 roku nawet zarysy takich myśli i modeli wydawały się rewolucyjne, bo przecież u ich podstaw znajdowało się coś, o czym jeszcze w oficjalnych dokumentach ruchu obywatelskiego, jakim była Solidarność, nie pisano. Bo marzyliśmy wtedy o wolnych wyborach, ale wiedzieliśmy, że w działaniu praktycznym trzeba oddzielać marzenia od praktyki. Mimo to marzenie o wolności – państwa i obywatela – kierowało myślami młodego Michała Kuleszy.

CZYTAJ TAKŻE: Jerzy Stępień: Politycy traktują samorząd jak przedłużenie swojej władzy

Lata stanu wojennego wyzwoliły w nas wszystkich energię skierowaną w dwie strony. Po pierwsze, było istotne, by niezależność zrodzona w 1980 roku przetrwała mimo represji, zakazów, policji, więzień i śmierci. Kluczem była zatem budowa zrębów niezależnego społeczeństwa – spotkania konspiracyjne, przygotowywanie i kolportowanie książek oraz gazetek, dyskusje i spory, materialne wspieranie potrzebujących, wieczory poezji i wystawy, przedstawienia teatralne, emisje niezależnego radia Solidarność, manifestacje i pochody. To wszystko żyło dzięki sile wolności obywatelskiej, jakiej nauczyliśmy się w czasie 16 miesięcy.

Ale, po drugie, energia tamtego czasu kierowała się również w stronę wizji i koncepcji: a jak w Polsce mogłoby być lepiej, inaczej – kiedyś, kiedyś…

Michał Kulesza uczestniczył w tych dwóch rodzajach działań. Lecz był również tym, którego umysł pracował skrupulatnie nad analizami różnych modeli demokracji i układu sił między reprezentacjami społeczeństwa działającymi na różnych poziomach i w różnych obszarach geograficznych (miasto, wieś, miasteczko, gmina, powiat, region). Te analizy, koncepcje pozwoliły na wypracowanie propozycji, które wówczas, kiedy inicjowane były rozmowy Okrągłego Stołu, okazały się niezwykle potrzebne. Bo przecież wtedy zaczęła się poważna debata o modelu ustrojowym i o samorządach, o samorządności i samorządzie terytorialnym.

Nauczyciel samorządowych liderów

Nie byłoby w wielkim pakiecie transformacyjnym po 1989 roku tak silnego impulsu – i to szybko wdrożonego podczas wyborów samorządowych w maju 1990 roku – na rzecz zmian ustrojowych w dziedzinie samorządowej, gdyby nie konspiracyjny wysiłek wielu ludzi, w tym Michała Kuleszy, którzy przygotowali fundamenty pod nowe polskie państwo. W 30/31 lat po wyborach 4 czerwca 1989 roku warto zacząć dostrzegać, obok Lecha Wałęsy, Tadeusza Mazowieckiego, Bronisława Geremka, Adama Michnika, Jacka Kuronia, Zbigniewa Bujaka, Władysława Frasyniuka, Lecha Kaczyńskiego – kolejnych ojców założycieli.

Czym były naprawdę wybory samorządowe z maja 1990 roku? Patrząc na wielkie procesy społeczne, były erupcją olbrzymiej lokalnej energii obywatelskiej. Odnowiły sens demokracji na najniższym i na najważniejszym poziomie. Chyba dobrze się stało, iż uwaga ustrojowa została skupiona na najistotniejszym ogniwie, jakim jest niewątpliwie – gmina. To bowiem pozwoliło jasno podzielić kompetencje pomiędzy zadaniami państwa realizowanymi bezpośrednio przez administrację centralną i jej agendy a zadaniami realizowanymi w gminie: własnymi i powierzonymi. Przygotowanie całego pakietu to przecież nie tylko koncepcja – to dokładna analiza, jakie skutki przyniosą wprowadzane rozwiązania. Tym, co charakteryzowało Michała Kuleszę, była umiejętność łączenia wiedzy społecznej i prawniczej, niejako teoretycznej – z praktycznym nastawieniem pozwalającym przygotowywać i wdrażać rozwiązania.

CZYTAJ TAKŻE: 30 lat samorządu w Polsce: Dobrze wykorzystany czas

Michał Kulesza był świetnym, mądrym profesorem i nauczycielem. Umiał wzbudzić w studentach pasję, ale i otwartość na działania, nawet ryzykowne. Potrafił Michał współtworzyć i współpracować – z naciskiem na określenie „współ” – chociaż sam przecież był wybitną indywidualnością z silnym ego. Ale pokora wobec zadań i solidarność z innymi pasjonatami budowała w nim gotowość do rozlicznych form współpracy. A oprócz tego wszystkiego był Michał nie tylko profesorem prawa, ale też prawdziwym nauczycielem (nauczycielem – z ducha tradycyjnej inteligencji polskiej, z ducha Żeromskiego) liderów samorządowych. Bo to przecież w niezliczonych dyskusjach, spotkaniach, objazdach Polski wzdłuż i wszerz uczył praktykowania samorządu i praktykowania samorządności. Dzisiaj widać, jak to było ważne – bo dzięki temu obywatelska energia roku 1990 przeniosła się na sukces w wyborach samorządowych. Bez tego fundamentu nie byłoby obecnej otwartości na absorpcję funduszy unijnych ani ciągłej poprawy funkcjonowania administracji samorządowej, coraz bardziej zorientowanej na obywateli, odbiorców/klientów usług samorządowych. Chociaż dzisiaj Michał powiedziałby pewnie, że niezbędne jest odświeżenie demokracji samorządowej i danie obywatelom nowych praw, partycypacji, choćby w decyzjach dotyczących części budżetów na o wiele większą skalę niż się do tej pory eksperymentowało w różnych samorządach.

Jeszcze nie przebrzmiały echa cudownej, naprawdę lokalnie zakorzenionej kampanii wyborczej z maja 1990 roku, a już zaczęło się myślenie o tym, co dalej. Jak budować ustrój państwa, jego struktury, podziały kompetencji – by wyzwalać energię liderów, społeczności odbudowujących swoje tożsamości, by budować potencjał rozwojowy w każdym wymiarze: ludzkim, edukacyjnym, zdrowotnym, kulturalnym, transportowym, przedsiębiorczości, ekonomicznym, infrastrukturalnym, środowiskowym. Jeśli bowiem reforma samorządowa z 1990 roku przywracała państwu polskiemu elementarny ład organizacyjny i przestrzeń dla swobód obywatelskich oraz inicjowała proces budowania państwa opierający się na efektywnych zastosowaniach reguły pomocniczości, to kolejne pomysły winny wyzwolić strukturalne impulsy dla rozwoju. Tak zaczęły się dyskusje, opracowania, analizy tego, co w tej dziedzinie dzieje się w OECD, a przede wszystkim w Unii Europejskiej.

Jedną z faz tych dyskusji były spotkania w Instytucie Spraw Publicznych. Instytut powstał pod auspicjami prof. Krzysztofa Michalskiego i Jego wielki Duch oraz klimat poznawczy wiedeńskiego Instytutu Nauk o Człowieku, wraz z energią Janka Rokity, Janusza Reitera, Mirka Wyrzykowskiego, Edmunda Wnuk-Lipińskiego, Jacka Michałowskiego i – w jakiejś mierze – moją, stworzyły to miejsce jako kuźnię nowych rozwiązań w wielu ważnych dla polskiego życia sprawach. Inspiracje Michała Kuleszy pozwalały zadawać fundamentalne pytania. Czy struktura województw i ich liczba pasuje do potencjałów rozwojowych polskich regionów? Jak dopasować europejską politykę na rzecz wyrównywania poziomów ekonomicznych i społecznych oraz szans regionów biedniejszych – mając aż 49 województw? Jak stymulować rozwój miast oraz metropolii, widząc ich siłę odgrywaną w całym świecie? Jak myśleć o tradycjach Polski powiatowej, sieci miast i miasteczek, tak ważnej dla życia mieszkańców, ale i dla lokalnego rozwoju gospodarczego, w tym rozwoju lokalnych rynków pracy? To tylko niektóre z pytań, które w latach poprzedzających wejście Polski do Unii Europejskiej były kluczowe dla organizacji państwa. I kiedy w 1997 roku Jerzy Buzek mógł zostać premierem, zręby drugiej wielkiej reformy samorządowej były gotowe.

Droga do silnych regionów

Rok 1998 był dla Polski niezwykły. I jest w tym także zasługa Michała Kuleszy. Przygotowywano wtedy reformę emerytalną, reformę systemu ochrony zdrowia, reformę edukacyjną i reformę struktur samorządowych. Siła rażenia tego pakietu była podobna do tej z przełomu 1989/1990. W jakimś sensie niestety, tak wielką siłę rażenia reformatorskiego w najlepszym tego słowa sensie, uruchomiono na taką skalę w naszym kraju po raz ostatni…

Na tej strukturze opierają się tak naprawdę szanse rozwoju kraju, z dobrą absorpcją środków unijnych od 2004 roku, aż po ambitne plany rozwojowe w ramach regionalnych programów operacyjnych w perspektywie finansowej do 2020 roku, czy już widoczne następne projekty, których start oczywiście naznaczony będzie doświadczeniem pandemii Covid-19. Można się spierać o efektywność poszczególnych działań, o osobowościową charakterystykę poszczególnych marszałków, ale generalnie – model jest odpowiedni. Dlaczego nie napiszę: najodpowiedniejszy? Bo pamiętam starcie Michała Kuleszy eksperta przedstawiającego analizy mówiące o sile ośmiu polskich regionów o właściwych potencjałach i wielkościach, a następnie prezentację II wariantu z 12 województwami. Jednak efektem tego starcia: między ekspertyzą a światem codziennej polityki, było w końcu utworzenie 16 województw decyzjami ustawy sejmowej. Ale istotą tego starcia była fundamentalna sprawa – czy zbudować model instytucjonalnie silniejszy, ale mniej wrażliwy na regionalne tożsamości, czy uznać, że ekonomicznie droga do budowania silnych regionów będzie o lata dłuższa, ale potrzeby społecznej i kulturowej identyfikacji zostaną wzmocnione? Widać na tym przykładzie wielkość Michała, broniącego racji merytorycznych do ostatniej, możliwej chwili, ale też i Jego gotowość do kompromisu i optymalizacji każdego z nowych rozwiązań.

CZYTAJ TAKŻE: 30-lecie samorządu w Polsce: Wspólnota nie zbuduje się sama

Linie sporów w sprawie budowania powiatów przebiegały podobnie. Po jednej stronie były analizy i wyliczenia mówiące, jak duży powinien być powiat – po drugiej były aspiracje lokalne. Michał patrzył, a swoim ciepłym, miękkim, choć lekko chropawym, głosem przekonywał, ale i słuchał. Tak rozmawialiśmy o przejściu urzędów pracy z rządowego systemu urzędów pracy do powiatów. Tak toczyły się rozmowy o sądach czy szkołach. I pewnie dzisiaj widać, że w tej dziedzinie kompromis zawarty wbrew radom eksperta rodzi szereg problemów, bo może mocniejsze, większe powiaty byłyby finansowo silniejsze.

Drugą reformę samorządową wdrożono w 1999 roku, niektóre elementy weszły w życie odrobinę później. Przy wszystkich problemach – dzisiaj oceniamy te działania jako kluczowe dla polskiego rozwoju, także dla umiejętnego dopasowania się do wymagań unijnych. Ale jak to w życiu Michała bywało – jedna kończona praca wyzwalała energię do następnych.

Lekcja na przyszłość

W ostatnich latach Michałowi leżało szczególnie na sercu kilka spraw, o których rozmawialiśmy już po powstaniu Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, podkreślając specjalnie w nowym resorcie wagę kwestii samorządowych. Dla Michała ważna była sprawa dobrych, stymulujących warunków dla rozwoju metropolii –przy pełnej świadomości zawiłości tego problemu w dyskursie politycznym. Wiedzieliśmy, jaka jest nieuchronność rozwojowa, na co wskazują trendy globalne, ale rozumieliśmy, iż trzeba szukać drogi, która krok po kroku pozwoli rozwiązywać ten problem. I w tej sprawie musiała zetrzeć się jasna wiedza i argumentacja eksperta z wymogami swoistego, w dobrym nawet sensie tego słowa, marketingu politycznego. Podobnie ocena potencjału rozwojowego powiatów w przeszło 10 lat od powstania tych struktur samorządowych. Nasuwały się zbliżone wnioski – trzeba dyskutować, przedstawiać analizy i racje oraz próbować posuwać się krok po kroku, zaczynając od zachęt do łączenia się gmin, powiatów z gminami i odwrotnie, ale też i powiatów z powiatami – by w takim naturalnym procesie budować silniejsze potencjały rozwojowe tych właśnie struktur samorządowych.

Michał, pracując z samorządowcami, wyraźnie formułował wnioski bliskie ich poglądom. Ale był uczciwym partnerem w przygotowywaniu ścieżki wdrożenia nowych rozwiązań. I dlatego jeszcze jedna sprawa była dla Niego kluczowa. Dostrzegał wtedy, właśnie w związku ze zbliżającą się 25. rocznicą nowej Polski – potrzebę, by dokonać przeglądu efektywności struktur samorządowych, także w wymiarze finansowym, to znaczy z analizą przyczyn niektórych problemów, słabości rozwojowych samorządu, wynikających z modelu określającego ich przychody oraz warunki wydawania pieniędzy.

Te trzy impulsy płynące od Michała wydają się z czasem – właśnie w rocznicę nowej samorządności polskiej, w 30 lat po samorządowych wyborach z maja 1990 roku – z każdym dniem nabierać nowego znaczenia. Ale także będąc jego dziedzictwem, stają się właśnie zobowiązaniem dla nas wszystkich. Dla tych, którzy z Nim współpracowali, tych, którzy z Nim polemizowali, tych, którzy się od Niego uczyli, tych, którzy zamierzają i mogą Jego Wielkie Archiwum Polskiej Mądrości wykorzystywać, rozwijać, nieść dalej – w przyszłość.

Jakie to rzadkie w Polsce, że chcielibyśmy budować coś na przyszłość w oparciu o najlepsze intuicje i dowody z przeszłości. Ale może to jedyna droga – pewnie dzisiaj wydaje się strasznie daleka, wręcz niemożliwa. Ale niemożliwe staje się możliwe, jeżeli jest energia obywatelska, są liderzy i są mądre racje przygotowane przez mądrych ludzi.