Gminy potrzebują więcej dobrych przykładów

Nowoczesny system roweru miejskiego w Krakowie powstał w formule PPP.
shutterstock

Samorządom niełatwo pozyskać partnera do wspólnych przedsięwzięć. Przede wszystkim dlatego, że najczęściej ryzyko związane z ich realizacją spoczywa na barkach prywatnej strony.

Mimo upływu niemal 10 lat od uchwalenia obecnej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), bariery współpracy pozostają niezmiennie te same. I nie chodzi tu tylko o brak odpowiednich przepisów, które zresztą właśnie się zmieniają na korzyść samorządów i ich potencjalnych partnerów.

Po pierwsze, eksperci wskazują na problem z wiedzą na temat tego, czym w ogóle jest PPP. – Jedni uważają, że to prywatyzacja. Inni traktują tę formułę wyłącznie jako sposób na sfinansowanie inwestycji. Oba te podejścia są błędne. PPP to forma wieloletniej współpracy strony publicznej i prywatnej, której elementem jest finansowanie, ale przecież nie tylko. Zakres zadań partnera prywatnego obejmuje przede wszystkim eksploatację infrastruktury, o czym myśli się już mniej – zauważa Rafał Cieślak, radca prawny, ekspert w dziedzinie PPP.

Jak wskazują eksperci, bez względu na sposób finansowania przedsięwzięcie PPP generuje przede wszystkim te problemy, jakie wiążą się z realizacją danego projektu. Im inwestycja większa, bardziej złożona i wielofunkcyjna, tym oczywiście więcej wyzwań. Na to trzeba nałożyć dodatkowe działania, związane np. z koniecznością zabezpieczenia interesu publicznego.

Skomplikowane projekty

Sebastian Idzik, koordynator projektu PPP w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zwraca uwagę, że do tego modelu zniechęca przede wszystkim skomplikowana i długotrwała procedura wyboru firmy czy partnera prywatnego w porównaniu z inwestycjami realizowanymi w formule tradycyjnej. – Brakuje też doświadczenia w realizacji projektów PPP zarówno po stronie JST, jak i potencjalnych partnerów prywatnych. Radni, dziennikarze i mieszkańcy również dysponują ograniczoną wiedzą na temat PPP – przekonuje Sebastian Idzik.

Nie oznacza to jednak, że polskie samorządy w ogólnie nie mają wypracowanych standardów – niektóre JST mogą wykazać się sporym doświadczeniem i praktyką godną odwzorowania.

Dla przykładu Kraków wybudował w 2009 r. podziemny parking pod placem Na Groblach w modelu PPP. Formułę tę miasto wykorzystało również do budowy cmentarza, parkingu i spopielarni zwłok w Podgórkach Tynieckich i do systematycznej wymiany i modernizacji wiat przystankowych. Miejska wypożyczalnia rowerów w stolicy Małopolski również funkcjonuje w modelu PPP – jej operatorem jest firma prywatna.

Tym niemniej nawet te samorządy, które prowadzą postępowania PPP, często wyobrażają sobie ten proces zupełnie inaczej od strony kosztowej. – Tutaj szczególnie istotna jest rola doradców, którzy powinni uświadamiać sektor publiczny, że wieloletnie utrzymanie infrastruktury – w tym konserwacje, remonty, odtworzenia – kosztuje czasami więcej niż sama budowa. Czyli to, co z założenia jest największą korzyścią z PPP, w wielu przypadkach okazuje się barierą nie do pokonania, bo trzeba za to płacić. Może brzmi to nielogicznie, ale takie są fakty – podkreśla Rafał Cieślak.

Dariusz Nowak z krakowskiego urzędu miasta wylicza sporą listę przyczyn małej popularności formuły PPP. Na przykład samorządy obawiają się ryzyka niepowodzenia postępowania z powodu zastosowania niewłaściwego trybu, wycofania się uczestników postępowania w trakcie negocjacji, niezłożenia ofert itp.

– W urzędach samorządowych nie ma też często wyspecjalizowanych zespołów do realizacji tego typu przedsięwzięć. Ponadto projekty te są często bardzo złożone, co wymaga zatrudnienia profesjonalnych doradców. A to nie zawsze, ze względu na wysokie koszty, jest możliwe. Coraz trudniej znaleźć partnera prywatnego do realizacji projektów czysto koncesyjnych, czyli takich, w których ryzyka popytowe są przenoszone w całości na partnera prywatnego. Właśnie wśród takich postępowań jest najwięcej niepowodzeń – tłumaczy Dariusz Nowak.

Ryzyko do podziału

Podczas realizacji przedsięwzięć w modelu PPP może także dojść do złamania warunków umowy przez drugą stronę, czyli przez partnera prywatnego, co zresztą jest wpisane w ryzyko każdego projektu. Z takim problemem zmagała się na przykład gmina Karczmiska (województwo lubelskie) – samorząd w 2011 r. rozpoczął budowę hali sportowej, współpracując ze spółką, która nie wywiązała się z warunków umowy. W końcu, w 2014 r. gmina odstąpiła od kontraktu. Samorządowcom udało się znaleźć drugiego inwestora, a ten skończył projekt w następnym roku. Janusz Goliszek, wójt gminy Karczmiska, przyznaje, że największym wyzwaniem w tym przedsięwzięciu było znalezienie drugiego partnera i kontynuowanie przez niego inwestycji już rozpoczętej i obarczonej poważnymi wadami budowlanymi.

Nie lada wyzwaniem dla samorządowców okazują się również projekty hybrydowe, czyli łączone ze wsparciem unijnych funduszy. Jednym z flagowych tego typu przedsięwzięć jest budowa mineralnych basenów w Solcu-Zdroju (województwo świętokrzyskie). Dzięki tej inwestycji każdego roku w Solcu-Zdroju, liczącym ok. 900 mieszkańców (w całej gminie mieszka 5 tys. osób), baseny termalne odwiedza ponad 145 tys. gości. Choć gmina może się w tym przypadku pochwalić dużym sukcesem, nie obyło się bez trudnych momentów.

– Największym dla nas wyzwaniem w tym projekcie było połączenie finansowania z funduszy strukturalnych i partnera prywatnego w związku z usunięciem kompensat z krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013 – wyjaśnia Piotr Kalita, kierownik Referatu Inwestycji i Rozwoju w Urzędzie Gminy Solec-Zdrój. Jak dodaje Paweł Patrzałek, dyrektor Malinowych Hoteli (inwestora prywatnego w projekcie) i zarazem przewodniczący rady gminy Solec-Zdrój, po usunięciu kompensat powstał problem z formalnym rozliczaniem płatności. – Dzięki negocjacjom i realnej chęci realizacji projektu udało się spółkę Malinowe Hotele uznać za podmiot uprawniony do poniesienia wydatku – opowiada Paweł Patrzałek.

Jego zdaniem podstawową trudnością we współpracy jest przesuwanie większości postępowania, kosztów, działań przygotowawczych itp. na partnera prywatnego. – Całe ryzyko niestety próbuje się przesuwać na stronę prywatną. Brak odpowiedniej współpracy i zmieniające się procedury postępowań nie zachęcają do brania udziału w przetargach – opowiada Paweł Patrzałek.

Wiele wątpliwości wzbudza również ustalenie zasad wynagrodzenia partnera prywatnego. Bo z reguły obie strony mają nieco inne oczekiwania co do zakresu obowiązków i praw podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Dla przykładu podmiot publiczny chce mieć – co też jest zrozumiałe – zbyt dużą kontrolę nad realizacją inwestycji i jej harmonogramem. Na to z kolei niechętnie patrzą banki, w których inwestor prywatny chce zaciągnąć kredyt na całe przedsięwzięcie. W efekcie strona prywatna dostaje słabsze warunki finansowania, a to prowadzi do podwyższenia stawek w ofercie, przekraczając często granice planowanych przez gminę budżetów.

Doświadczenia z innych państw

Zdaniem prawników dostęp do funduszy unijnych raczej spowalnia niż przyspiesza rozwój modelu PPP w Polsce. – Już dziś wiemy, że sektor publiczny musi powoli odzwyczajać się od dotacji i szukać rozsądnych alternatyw finansowania inwestycji. A do takich należy właśnie PPP – podkreśla Rafał Cieślak. Dodaje, że tradycyjną barierę stanowi też niechęć sektora publicznego do angażowania się w nowe, skomplikowane przedsięwzięcia. – Najbardziej widać to zresztą na poziomie administracji rządowej, która prawie w ogóle nie realizuje projektów PPP. O ile w samorządzie terytorialnym decyzje zapadają na ogół sprawnie, to na poziomie centralnym uruchomienie projektu PPP wymaga najczęściej kilku lat rozmyślań, decyzji i przygotowań – tłumaczy Rafał Cieślak.

Wojciech Hartung z Praktyki Infrastruktury i Energetyki w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka przekonuje, że niezwykle ważne w tym kontekście jest wsparcie na szczeblu ministerialnym dla poszczególnych projektów. – Powinno ono dotyczyć pomocy danym beneficjentom w identyfikacji przedsięwzięcia, stworzeniu założeń prawnych, technicznych i finansowych niezbędnych do jego realizacji. Można to do pewnego stopnia zrobić w ramach administracji, ale zwykle chodzi bardziej o wsparcie instytucjonalno-finansowe, również w wyborze doradców, którzy stanowiliby wsparcie konkretnego beneficjenta – mówi Hartung. Jego zdaniem potrzebne są regulacje prawne, które uwzględniają doświadczenia ze zrealizowanych projektów, ale nie tylko na mało jeszcze rozwiniętym rynku krajowym, ale pochodzące z innych państw.

Nowelizacja ustawy o PPP podpisana przez prezydenta w ubiegłym miesiącu w pewnych obszarach wychodzi naprzeciw oczekiwaniom podmiotów publicznych i spółek prywatnych. Wojciech Hartung jako przykład dostosowania regulacji PPP do specyfiki tych projektów wskazuje zmianę dotycząca kwestii zabezpieczenia prawidłowego wykonania umowy. – Nowelizacja wyłącza stosowanie art. 150 i 151 prawa zamówień publicznych (PZP). A PZP wymaga zwrotu kwoty zabezpieczenia po upływie okresu rękojmi za wady, podczas gdy podmiotom publicznym może zależeć na utrzymaniu zabezpieczenia w dłuższym okresie wieloletniego procesu PPP. Rzecz wydaje się oczywista, ale przez brak elastyczności przepisów PZP w tym zakresie było to jednym z długo dyskutowanych elementów – tłumaczy Wojciech Hartung.

Z kolei urzędnicy z gdańskiego magistratu przekonują, że kwestia regulacji prawnych dotyczących PPP nie jest i nie była decydującą przeszkodą w realizacji projektów. – Rzecz jasna można sobie wyobrazić regulacje, które byłyby bardziej przyjazne, z pewnością należałoby zadbać o to, aby PPP i koncesja miały swoje konsekwentne regulacje systemowe w przepisach, które nie dotyczą bezpośrednio tych form współpracy, ale regulują działalność samorządów lub inne dziedziny aktywności w ogóle. Mamy nadal do czynienia z lukami w kwestiach proceduralnych. Wszystko to jednak są kwestie, które nie stanowią istotnych barier do wdrożenia PPP – przekonują przedstawiciele gdańskiego urzędu miasta.

Rafał Cieślak dodaje, że wciąż konieczna jest zmiana nastawienia podmiotów publicznych do współpracy w modelu PPP. – Mimo wieloletniej promocji PPP na szczeblu rządowym i samorządowym sektor publiczny wciąż zbyt słabo rozpoznaje tę formę realizacji zadań. Nic tak nie przemawia do wyobraźni jak udane przedsięwzięcia, tych zaś jest raptem kilkanaście rocznie. Dobre praktyki projektów PPP powinny być zatem szerzej nagłaśniane – przekonuje. Według niego dobrym pomysłem służącym rozwojowi PPP byłoby stworzenie systemu poręczeń i gwarancji, dzięki którym nie tylko firmom z sektora MSP, ale także dużym przedsiębiorstwom łatwiej byłoby pozyskać pieniądze na realizację projektów.

Iwona Bierut dyrektor Wydziału Programów Rozwojowych Urzędu Miejskiego w Gdańsku

Wprowadzane zmiany legislacyjne idą w dobrym kierunku, m.in. dając podmiotom publicznym możliwość dokonania pewnego rodzaju notyfikacji projektów przed ich wdrożeniem w resorcie rozwoju. Jedną z przyczyn, jakie z pewnością hamowały rozwój rynku PPP, była bowiem niepewność samorządów co do prawidłowości postępowania, począwszy już od decyzji o zastosowaniu formuły PPP. Wiele JST nie ma też własnych doświadczeń przy jednoczesnym braku wzorców. Gdańsk bardzo szybko zdobył własne doświadczenia, realizując projekty, w tym takie, które choć nie były stricte projektami PPP, opierały się na współpracy międzysektorowej. Niepewność zawsze jest wpisana w strukturę projektu. Również w gdańskich doświadczeniach nie brakuje sytuacji, gdy mimo nakładu pracy i wysiłków projekt nie był finalizowany – m.in. trzykrotnie ogłaszaliśmy postępowanie na zaprojektowanie, sfinansowanie, wybudowanie i eksploatację parkingów w śródmieściu. Cała sztuka polega na tym, aby projektów niezakończonych planowanym efektem nie traktować jak porażki, tylko jak źródło cennych informacji, i wyciągać z nich wnioski.

Paweł Szot Urząd Miejski Wrocławia

Projekty PPP mają bardziej skomplikowaną strukturę finansowania niż tradycyjne projekty – obejmują zarówno proces inwestycyjny, jak i późniejszą eksploatację lub zarządzanie w długim okresie. Wiąże się to z dłuższym procesem przygotowania zadania: odpowiednich analiz, rozwiązań technicznych, finansowych, właściwego podziału i wyceny ryzyk, jak również samej procedury wyboru partnera prywatnego i czasu koniecznego na dialog konkurencyjny lub negocjacje z zainteresowanymi partnerami. Często zdarza się, że w wyniku tych rozmów potrzebna jest zmiana pewnych założeń i aktualizacja analiz. Dzięki nowelizacji ustawy o PPP łatwiej będzie podmiotom prywatnym zdecydować się na udział w tego typu postępowaniach. Stanie się tak chociażby dlatego, że dopiero po wyborze oferty mogą tworzyć spółki córki, a nie, jak do tej pory, gdy już na etapie składania wniosku musiała istnieć właściwa firma. Ponadto JST dostały możliwość zasięgnięcia bezpłatnej opinii od ministerstwa co do realności i możliwości wykonania inwestycji w trybie PPP. To duży plus, bo radnym łatwiej podjąć decyzję, gdy mają alternatywną ocenę niezależnych ekspertów.

Mogą Ci się również spodobać

Flipperzy na działkach rekreacyjnych

Najwięcej nieruchomości letniskowych oferują województwa kujawsko- -pomorskie i mazowieckie. Na zakupy ruszają także inwestorzy.

Art Naif Festiwal: Sztuka naiwna z sześciu kontynentów

W Katowicach ruszył Art Naif Festiwal. W Galerii Szyb Wilson można oglądać prace 400 ...

Bez tunelu utkniemy w miejscu

Świnoujście nie jest bogaczem. Jednak wszelkie prognozy wskazują, że nasza sytuacja finansowa będzie się ...

Na klub wcale nie trzeba wydawać fortuny

Planowanie, że polski klub zarobi 30 milionów złotych w jednym okienku transferowym, to absurd ...

Więcej swobody i pieniędzy

Brak odpowiedniego finansowania zadań ogranicza możliwości rozwojowe samorządów – alarmują prezydenci miast.