Finansowe i organizacyjne skutki reformy oświaty

Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np. z wynajmu powierzchni oświatowych w budynkach), musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze z innych źródeł – mówi Mariusz Tobor, ekspert firmy VULCAN.

Mówiąc o reformie oświaty mamy przede wszystkim na myśli likwidację gimnazjów. A przecież zakres zmian jest szerszy…

Mariusz Tobor: Od roku szkolnego 2014/15, czyli od momentu, gdy sześciolatki po raz pierwszy masowo poszły do szkół, w polskiej oświacie trwają przekształcenia organizacyjne o skali największej od czasu utworzenia gimnazjów. Jednocześnie mamy do czynienia z procesami demograficznymi. Wszystkie te zmiany mają ogromny wpływ na oświatę samorządową.

Samorządy zwracają uwagę przede wszystkim na skutki finansowe. Początkowo były to szacunki. Czy teraz można je już wyliczyć na podstawie „twardych” danych?

W 2017 r. łączne wydatki oświatowe jednostek samorządu terytorialnego wyniosły prawie 71 mld zł, przy czym 68 proc. tej kwoty stanowiły płace.

Jeśli uwzględnimy tylko wydatki bieżące, czyli pominiemy inwestycje i działania finansowane z funduszy europejskich, to utrzymanie oświaty w 2017 r. kosztowało samorządy 66 mld zł. Z tej kwoty tylko niecałe 42 mld pochodziły z subwencji oświatowej, a nieco ponad 4 mld z dotacji, wpłat rodziców i innych dochodów przynoszonych przez jednostki oświatowe. Brakujące 20 mld zł samorządy musiały znaleźć w dochodach własnych.

Bieżące wydatki i dochody oświaty rosną nieprzerwanie od wielu lat, przy czym stale wzrasta też kwota różnicy między tymi dwiema wielkościami.

W ujęciu procentowym luka między wydatkami a dochodami oświaty miała różną dynamikę, lecz do 2010 r. mieliśmy do czynienia z wyraźnym trendem wzrostowym. W wyniku nacisku organizacji samorządowych i związków zawodowych udało się zahamować ten wzrost i dlatego w latach 2010–2014 wyliczona dla wszystkich samorządów luka finansowa utrzymywała się na poziomie ok. 36 proc.

W 2015 r. niedobór wyraźnie się zwiększył (o prawie 1,5 punktu procentowego), a w 2017 r. gwałtownie skoczył aż o ponad 5 punktów procentowych, do rekordowego poziomu 43,6 proc.

Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np. z wynajmu powierzchni w budynkach oświatowych), musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze z innych źródeł. Jednak wielkość ta to średnia obliczona dla wszystkich JST w kraju. Tymczasem są wśród nich takie, które nie dołożyły ani grosza, i takie, które do każdej złotówki z dochodów oświaty dodały drugie tyle z innych środków.

To zróżnicowanie wynika przede wszystkim z wadliwego algorytmu podziału subwencji oświatowej, który nie odzwierciedla rzeczywistych proporcji kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów, Przeciętnie najwięcej „dopłacają do oświaty” gminy miejskie, mające ponad 5 tys. mieszkańców (64 proc. w 2017 r.), miejsko-wiejskie liczące ponad 20 tys. mieszkańców (61 proc.), miasta na prawach powiatu (60 proc.) i gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tys. mieszkańców (ponad 51 proc.). Powiaty, które do roku 2013 praktycznie średnio nie dopłacały do oświaty, w roku 2017 musiały ze swoich niewielkich budżetów wypełnić oświatową lukę finansową, która nagle osiągnęła 8 proc.

Jakie są przyczyny wzrostu kosztów utrzymania oświaty w powiatach?

Teoretycznie do powiatów nie dotarły jeszcze skutki reformy oświaty. W ostatnich latach głównym problemem szkół powiatowych było zmniejszanie się liczby uczniów. Utrudniało to organizowanie oddziałów o optymalnych – z perspektywy ekonomicznej – wielkościach. W technikach powstawało też coraz więcej oddziałów dwuzawodowych, w których wszystkie przedmioty zawodowe muszą być prowadzone w małych grupach. W liceach zaś, jeszcze poprzednia pani minister, wprowadziła nowe, bardziej kosztowne, zasady organizowania zajęć w zakresie rozszerzonym. Jednocześnie naturalne były naciski środowisk nauczycielskich na organizowanie coraz mniejszych oddziałów, aby nie zmniejszać ich liczby pomimo spadającej liczby uczniów, bo to musiałoby się wiązać ze zwolnieniami nauczycieli.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można przypuszczać, że od momentu podjęcia decyzji o likwidacji gimnazjów, kiedy stało się pewne, że miejsc pracy w powiatowych szkołach od roku szkolnego 2019/20 przybędzie, a powiatowa oświata będzie wymagała z tego powodu dużych zmian, w wielu powiatach zaniechano działań dostosowujących organizację szkół do aktualnej liczby uczniów zmniejszonej wskutek niżu demograficznego. W ten sposób reforma oświaty, choć nie dotarła jeszcze do powiatów, odbiła się wyraźnie na ich kondycji finansowej.

Warto przy tym zauważyć, że powiaty są jedyną grupą samorządów, dla których dochody oświaty (w których oczywiście dominującą kwotą jest subwencja oświatowa) w ostatnich latach zaczęły maleć, w związku ze zmniejszającą się liczbą uczniów. Spadek liczby uczniów przypadających na etat w szkołach powiatowych z niemal 11 do około 9,5, w powiązaniu z malejącą subwencją oświatową musiał spowodować istotny wzrost różnicy między wydatkami a dochodami oświaty.

A jakie są główne przyczyny wzrostu kosztów w szkołach gminnych?

We wrześniu 2016 r. przywrócono poprzedni wiek rozpoczynania nauki, przez co sześciolatki wróciły do przedszkoli, a klasy pierwsze szkół podstawowych miały wyjątkowo mało uczniów i wyjątkowo małe oddziały. Trzeba przy tym pamiętać o generalnej zasadzie, że w szkołach pieniądze idą za uczniami (subwencja jest rozdzielana wg liczby uczniów), a wydatki za oddziałami i szkołami. Więc małe oddziały zwiększają lukę między wydatkami a dochodami. A ta zmniejszona klasa przewędruje przez całe osiem lat nauki w szkole podstawowej.

W przedszkolach jest trochę inaczej – wprawdzie tam także lepiej mieć duże oddziały, ale na koszty wpływa również czas pobytu dzieci w przedszkolu, który wg naszych obserwacji przeciętnie jest coraz dłuższy. Więc koszty opieki nad jednym dzieckiem przedszkolnym po powrocie sześciolatków prawie się nie zmniejszyły. Natomiast gwałtownie wzrosła liczba dzieci objętych opieką przedszkolną, tym bardziej, że utrzymała się zwiększona w ostatnich latach skłonność rodziców do posyłania do przedszkoli dzieci cztero-, trzy- a nawet dwuletnich.

Tymczasem, mimo przeznaczenia części subwencji oświatowej na sześciolatki w przedszkolach, środki z subwencji lub dotacji przedszkolnej przypadające na jedno dziecko, nie pokrywają kosztów opieki nad tym dzieckiem, więc gdy dzieci jest więcej, luka między wydatkami i dochodami oświaty przedszkolnej rośnie.

Te czynniki w pełni dały o sobie znać dopiero w wydatkach budżetowych 2017 r. Natomiast likwidacja gimnazjów odbiła się na zeszłorocznych budżetach w stosunkowo niewielkim stopniu, ponieważ dotyczyła tylko okresu od września do grudnia. Jednak efekty finansowe tej zmiany w budżetach 2018 r i lat następnych będą na pewno bardzo duże. Przede wszystkim likwidacja gimnazjów sprawiła, że w siódmym i ósmym roku nauki uczniowie uczą się w oddziałach mniejszych niż do tej pory. Jest tak oczywiście dlatego, że oddziały gimnazjalne były zawsze trochę większe niż oddziały szkoły podstawowej.

Ponadto w roku szkolnym 2017/18 przybyło 627 samorządowych szkół podstawowych, prawie wszystkie powstały w wyniku przekształcenia likwidowanych gimnazjów. W efekcie obwody szkół podstawowych w gminach, w których utworzono te szkoły, stały się mniejsze, a trzeba pamiętać, że zmniejszenie obwodów najczęściej prowadzi do zmniejszenia oddziałów. Przekształcenie gimnazjów w nowe szkoły podstawowe jest szczególnie kosztowne dla małych gmin, w których liczby uczniów w poszczególnych obwodach nie są duże.

Podniesienie wieku obowiązku szkolnego i reforma strukturalna spowodowały więc na razie wzrost poziomu zatrudnienia w szkołach gminnych (wzrosła liczba przeliczeniowych etatów nauczycieli). Dla roku szkolnego 2017/18 wielkość tego wzrostu w prowadzonych przez JST przedszkolach i szkołach szczebla gminnego – po odliczeniu wpływu czynników demograficznych – szacujemy na ponad 13 tys. nauczycielskich etatów przeliczeniowych. Wydatki na utrzymanie oświaty szczebla gminnego były więc tylko z tego tytułu większe o ok. 750 mln zł.

Niestety, zwiększenie subwencji oświatowej nie zrekompensowało wzrostu wydatków na utrzymanie szkół gminnych, więc oczywistym skutkiem takiego stanu rzeczy było zwiększenie luki finansowej w gminnej oświacie. Na wielkość tej luki wpływa wprawdzie wiele czynników, ale, moim zdaniem, jej zeszłoroczny wzrost zawdzięczamy głównie najnowszym reformom, których skutki finansowe nie zostały zrekompensowane przez zwiększenie subwencji i dotacji otrzymywanych przez samorządy. Wg moich ostrożnych szacunków w 2017 r. w samej oświacie gminnej (obejmującej przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazja) reforma bezpośrednio wymusiła na samorządach zwiększenie wydatków finansowanych z dochodów własnych o nie mniej niż 1,1 mld zł (i to nie licząc wydatków inwestycyjnych).

Jak w najbliższych latach będzie się zmieniała organizacja i koszty oświaty gminnej?

W roku szkolnym 2018/19 po raz kolejny zmalała średnia liczebność oddziałów szkół podstawowych, ponieważ oddziały klasy ósmej są mniejsze niż oddziały klasy drugiej gimnazjalnej. Do roku 2023/24 w szkołach podstawowych pozostanie rocznik zmniejszony wskutek powrotu sześciolatków do przedszkoli. Z każdym rokiem przybywać też będzie mniejszych oddziałów szkół podstawowych, którym wskutek reformy zmniejszono obwody. Wszystko to sprawi, że liczba uczniów przypadających na jeden etat nauczycielski będzie nadal malała, a koszty kształcenia jednego ucznia będą rosły.

Jednak po roku szkolnym 2018/19 ze szkół gminnych odejdzie ostatni rocznik gimnazjalistów, co spowoduje gwałtowny spadek zatrudnienia nauczycieli, a tym samym zmniejszenie sumy wydatków na utrzymanie oświaty. Jeśli więc nie nastąpią radykalne zmiany w wielkości lub sposobie podziału subwencji oświatowej, można się spodziewać, że procent nadwyżki wydatków bieżących nad dochodami oświaty w przeciętnej gminie znów wzrośnie, ale kwota tej nadwyżki będzie mniejsza niż dotychczas.

A jak w tym samym czasie zmieni się organizacja i koszty oświaty powiatowej?

Powiaty czeka organizacyjna rewolucja. W roku szkolnym 2019/20 rozpocznie się okres wzrostu liczby uczniów, który (z wyjątkiem lat 2020/21–2021/22) potrwa do roku 2023/2024, po czym łączna liczba uczniów szkół prowadzonych przez powiaty ponownie zacznie spadać.

Trzeba przy tym pamiętać, że wzrost liczby uczniów wynikać będzie ze zmian organizacyjnych w oświacie w ostatnich latach, a nie z radykalnego odwrócenia trendu demograficznego. We wrześniu 2019 r. do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat trafi dwa razy więcej uczniów niż rok wcześniej, ale nie będzie to jedna klasa pierwsza, lecz dwie odrębne klasy szkoły ponadgimnazjalnej oraz ponadpodstawowej. Nie znikną zatem przyczyny, które sprawiły, że trudno jest organizować oświatę tak, aby jej koszty nie rosły w kolejnych latach.

Nieco później do szkół powiatowych trafią uczniowie obecnych (w roku 2018/19) klas piątych szkoły podstawowej, których jest niemal o połowę więcej niż w obecnych klasach szóstych, gdyż uczniowie ci zaczynali szkołę podstawową, gdy rozpoczął się proces obniżania wieku obowiązku szkolnego do sześciu lat i do szkoły podstawowej jednocześnie przyjmowano siedmio i sześciolatków. Podobnie będzie w następnym roku. W tych latach łatwiej będzie zatem organizować stosunkowo duże oddziały klas pierwszych.

Niestety jednak w roku 2024/25 do klas pierwszych szkół powiatowych przyjdzie bardzo mało uczniów obecnych klas trzecich szkoły podstawowej, do których dziś chodzą tylko ci uczniowie, których rodzice nie zdecydowali się na posłanie ich do szkoły w wieku sześciu lat. Bardzo utrudni to organizację rozsądnej wielkości oddziałów klasy pierwszej w technikach, co niewątpliwie obniży znowu średnią wielkość oddziału w szkołach powiatu i w jakiś sposób wyrówna (w dół) możliwości łatwiejszej organizacji oddziałów w dwóch wcześniejszych latach. Dodatkowo w szkołach powiatowych pojawi się czwarta klasa liceum, a w następnym roku piąta klasa technikum. Wszystko to wpływać będzie na zwiększenie liczby uczniów, ale jednocześnie nie sprawi raczej, że kształcenie jednego ucznia będzie wyraźnie tańsze niż obecnie.

Zatem najprawdopodobniej koszt kształcenia jednego ucznia spadnie na tyle nieznacznie, że nie spowoduje to obniżenia procentowego wskaźnika nadwyżki wydatków nad subwencją do zera lub poniżej zera. Można się więc spodziewać, że w powiatach, które już teraz dopłacają do kształcenia każdego ucznia, wielkość luki finansowej wzrośnie, gdyż uczniów będzie więcej.

– Materiał powstał przy współpracy ze Związkiem Miast Polskich.