Z tego artykułu dowiesz się:
- Jaki model przywództwa w samorządach zyskuje na znaczeniu i dlaczego mieszkańcy oraz urzędnicy odchodzą od akceptacji liderów-wizjonerów.
- Na czym polega „luka preferencji” w zarządzaniu lokalnym i jak wielkość gminy wpływa na ocenę działań jej włodarza.
- Na czym polega propozycja reformy, która ma oddzielić funkcję polityczną wójta od zarządzania administracją.
- Jakie kompetencje zyskałby profesjonalny menedżer, a co pozostałoby w gestii lidera wybieranego w wyborach powszechnych.
Tak wynika z analizy „Słuchaj, nie tylko rządź. Oczekiwania wobec stylów przywództwa gminnych liderów”, którą opublikował Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego. Raport powstał na podstawie odpowiedzi ponad 11,2 tys. pracowników administracji samorządowej zebranych we wrześniu i październiku zeszłego roku. W badaniu wzięli udział przedstawiciele ponad 40 proc. wszystkich urzędów gminnych w Polsce oraz 60 proc. miast na prawach powiatu. Ich odpowiedzi prof. Paweł Swianiewicz, autor opracowania i dyrektor NIST, zestawił z opiniami 2,5 tys. mieszkańców zebranymi w 2022 r. W ten sposób między innymi oszacował lukę preferencji – rozbieżności między oczekiwaniami, w jaki sposób powinna być sprawowana władza lokalna, a jak postrzegana jest w rzeczywistości.
Więcej konsultacji, mniej autorytatywnej wizji własnej?
Okazuje się, że znacznie częściej niż dwie dekady temu (i wcześniej) tak urzędnicy, jak i mieszkańcy częściej oczekują uwzględnienia opinii społecznej (upowszechnienia konsultacji) niż realizacji wizji rozwojowej zdecydowanie prezentowanej przez samorządowców.
– Najważniejszym wnioskiem z badania jest silna preferencja dla stylu koncyliacyjnego. Współcześni urzędnicy i mieszkańcy odchodzą od akceptacji liderów technokratycznych (wizjonerów) na rzecz włodarzy potrafiących słuchać i prowadzić dialog. Pracownicy administracji wykazują jednak bardziej niuansowe podejście niż mieszkańcy – aż 40 proc. z nich wybiera odpowiedzi pośrednie, doceniając zarówno wagę konsultacji, jak i konieczność posiadania przez lidera własnej, sprawczej wizji. – podkreśla prof. Swianiewicz.
Przy czym niespełna co piąty urzędnik (19 proc.), który wziął udział w badaniu, dostrzegł styl koncyliacyjny w swojej gminie, zaś nieco więcej – 21 proc. określiło styl zarządzania lidera jako „bossowski”. Z ankiety wynika, że w dużych miastach więcej urzędników (ale także mieszkańców) oczekuje uwzględnienia dialogu społecznego (czyli stylu responsywnego) niż w mniejszych miejscowościach, co wiąże się m.in. z aktywnością ruchów miejskich. Jednocześnie urzędnicy w metropoliach częściej postrzegają swoich liderów jako autorytarnych. – Luka preferencji: rozbieżność między tym, jak lider „powinien” zarządzać, a tym, jak „faktycznie” to robi, rośnie wraz z wielkością jednostki samorządowej – napisał prof. Swianiewicz.
Z przeprowadzonych przez NIST analiz wynika, że zróżnicowanie opinii respondentów związane jest zarówno z cechami strukturalnymi gmin (liczbą mieszkańców), z których pochodzą, jak i ze stanowiskiem zajmowanym w administracji. Pracownicy zajmujący wyższe stanowiska są bardziej skłonni do akceptowania stylu autorytarnego, opierającego się na własnej wizji lidera, a nie na wynikach szeroko zakrojonych konsultacji (częściej zapewne utożsamiają się z liderem).
Zdaniem szefa NIST wyzwaniem dla części samorządowców może być to, że są przyzwyczajeni do tradycyjnych, hierarchicznych metod sprawowania władzy, tymczasem wzrasta presja na model przywództwa inkluzywnego i otwartego.
Pomysł na wzmocnienie rad samorządowych
NIST analizę opublikował niespełna miesiąc po tym, jak Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego przedstawia stanowisko pt. „Reforma ustrojowa gminy: rozdział funkcji politycznej, stanowiącej i wykonawczej”. Zaproponowano w nim zmianę ustroju gmin w Polsce. Eksperci chcą rozdzielić funkcje polityczne i wykonawcze – wójt czy prezydent miałby zostać przewodniczącym rady, a zarządzanie przejąć profesjonalny sekretarz.
Czytaj więcej
Jeśli sprawdzą się prognozy samorządowców, 2026 r. może być jednym z najtrudniejszych od lat. Dochody lokalnych budżetów mogą wzrosnąć jedynie o 2,...
– To byłby dyrektor urzędu, bo potrzebna byłaby zmiana konstrukcji stanowiska i uprawnień – tłumaczy Jakub Dorosz-Kruczyński, współautor opracowania (stanowisko przygotował wspólnie z Cezarym Trutkowskim i Jerzym Stępniem). Fundacja od lat podkreśla, że nie ma w systemie samorządności w Polsce równowagi między organem stanowiącym a wykonawczym. Dlatego niezbędne ma być wzmocnienie rady gminy oraz profesjonalizacja zarządzania administracją lokalną.
– Warto przypomnieć sobie, że reforma z 2002 r., w której zmieniły się zasady wyboru lidera samorządowego, była skrytykowana przez twórców systemu samorządowego w Polsce – dodaje Jakub Dorosz-Kruczyński. Obecny model ustrojowy gminy prowadzi do nadmiernej koncentracji kompetencji w rękach jednoosobowego organu wykonawczego. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta łączy: mandat demokratyczny z kierowaniem urzędem, zarządzaniem budżetem, wydawaniem decyzji administracyjnych oraz dominującą pozycją wobec rady gminy.
Kogo mają wybierać mieszkańcy?
Fundacja proponuje, by wójt, burmistrz, prezydent miasta, zachowując dotychczasowy tytuł, był wybierany w wyborach powszechnych, ale z mocy prawa obejmowałby funkcję przewodniczącego rady. Do jego kompetencji należałyby: inicjatywa programowa i strategiczna, np. strategia rozwoju, plany inwestycyjne, wyłączność na wnoszenie projektu budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej, reprezentacja polityczna gminy, budowanie większości w radzie. Ale lider samorządowy nie byłby pracownikiem urzędu gminy, lecz funkcjonariuszem z wyboru. Nie sprawowałby zwierzchnictwa służbowego ani nie wydawał decyzji administracyjnych.
Czytaj więcej
Pomorskie samorządy będą mogły łatwiej i skuteczniej koordynować działania w takich obszarach jak transport, planowanie przestrzenne czy ochrona śr...
To sekretarz gminy (dyrektor urzędu) przejąłby odpowiedzialność za zarządzanie administracją i wykonywanie uchwał rady. Stałby się także organem administracji publicznej wydającym decyzje, kierownikiem urzędu gminy, sprawującym zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami. – Na różnych szczeblach władzy powinno istnieć oddzielenie władzy politycznej i administracyjnej – uważa Jakub Dorosz-Kruczyński i dodaje, że w Polsce udaje się to z różnym skutkiem.
W tle obu analiz jest poselski projekt zniesienia dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów, który po II czytaniu od miesięcy czeka na rozstrzygnięcie sejmowe.
