Teoretycznie recepta na bycie najlepszym liderem samorządowcem jest prosta – wystarczy dbać o jakość życia mieszkańców. W praktyce realizacja tego celu to liczne wyzwania i strategiczne decyzje.

Trzeba reagować na wciąż zmieniające się oczekiwania mieszkańców. A to oznacza, że samorząd musi działać na wielu frontach począwszy od zwykle dużych projektów drogowych czy transportowych poprzez mieszkalnictwo, ochronę środowiska, jakość edukacji po sprawy związane z osobistym rozwojem mieszkańców w zakresie kultury czy rekreacji.

Działalność w tak wielu obszarach oznacza, że trzeba godzić różne, czasami sprzeczne ze sobą potrzeby rozmaitych grup społecznych i odpowiedzialnie dzielić to, co jest w lokalnym budżecie. Pomóc może w tym przemyślana strategia i postawienie sobie wyraźnych, jasnych celów, jakie efekty mają przynosić podejmowane działania.

Miasta na prawach powiatu

Fundamenty rozwoju

W Rankingu Samorządów staramy się wyłonić i pokazać te samorządy, które najlepiej dbają o szeroko rozumiany, zrównoważony i trwały rozwój swoich małych ojczyzn i lokalnej wspólnoty, nie naruszając zasobów. Rozwijają się, opierając się na fundamencie trwałości ekonomicznej, środowiskowej, społecznej oraz w zakresie jakości zarządzania, która jest podstawowym elementem pozostałych trwałości.

W obszarze trwałości ekonomicznej badamy umiejętność samorządu budowy mocnego fundamentu finansowo-gospodarczego. Taki mogą zapewnić działania samorządu m.in. wspierające przedsiębiorczość i miejsca pracy (czego efektem jest wzrost dochodów podatkowych), dobre zarządzanie majątkiem własnym. Polityka finansowa i inwestycyjna samorządu z jednej strony musi zapewniać podstawy rozwoju (stąd pytanie dotyczące inwestycji w podstawową infrastrukturę techniczną), a z drugiej strony nie może być zbyt ekspansywna, drenująca posiadany dziś majątek.

Gminy miejskie i miejsko-wiejskie

Wszystko dla mieszkańców

Obszar trwałości społecznej dotyka wielu istotnych kwestii z punktu widzenia mieszkańców. Jako priorytetowe uznaliśmy tu działania samorządów w zakresie budowy infrastruktury społecznej. Chodzi zarówno o rzeczywistą budowę różnych obiektów (szkół, żłobków i przedszkoli domów kultury, bibliotek, mieszkań, placów zabaw itp.), ale także wypełnianie tych instytucji odpowiednią treścią.

Zrównoważone podejście samorządów do jeszcze niedawno mocno zaniedbanych kwestii kapitału społecznego pomaga odpowiadać na aktualne potrzeby mieszkańców, a w konsekwencji zapobiegać powstawaniu negatywnych zjawisk społecznych, np. emigracji do innych ośrodków. Duży nacisk kładziemy też na inicjatywy samorządu dotyczące budowy świadomości lokalnej wspólnoty i zaangażowanie mieszkańców w sprawy samorządu. Stąd pytania o współpracę z organizacjami pozarządowymi i budżet partycypacyjny.

Fundament trwałości środowiskowej oznacza, że samorządy także muszą dbać, by naturalne i ekologiczne zasoby, służąc obecnym potrzebom, nie ulegały uszczupleniu w sposób nieodwracalny. W ten cel wpisuje się wiele projektów realizowanych na poziomie lokalnym, takich jak walka o czyste powietrze, segregacja śmieci czy wspieranie mieszkańców w coraz większym wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii. Nie bez znaczenia jest również kwestia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami komunalnymi. Choć mamy XXI wiek, wciąż nie wszystkie gospodarstwa domowe korzystają z kanalizacji czy przydomowych oczyszczalni ścieków.

Elementem uzupełniającym, a jednocześnie niezbędnym do osiągnięcia dobrych wyników w podstawowych trwałościach, jest jakość zarządzania.

Gminy wiejskie

Zielona Góra, Rzeszów, Olsztyn

Zwycięzcy tegorocznego Rankingu Samorządów najlepiej osiągają cele postawione w naszym zestawieniu. W kategorii miast na prawach powiatu pierwsze miejsce zajęła Zielona Góra.

Szczególnie dobre wyniki zanotowała w obszarze trwałości społecznej. Miasto duży nacisk kładzie na rozwój sieci żłobków i przedszkoli (w 2017 r. publiczne żłobki oferowały 405 miejsc, przedszkola – dziesięć razy tyle) oraz jakości oferty edukacyjnej dla młodzieży w wieku szkolnym. Wysokie są także, na tle innych aglomeracji, wydatki na sport i rekreację. Ważne, że o części tych wydatków decydują mieszkańcy w ramach budżetu partycypacyjnego, który w 2017 r. wyniósł 3,8 mln zł.

Zielona Góra wyróżnia się również w obszarze trwałości ekonomiczno-społecznej, głównie w zakresie odpowiedzialnego zarządzania finansami.

Drugie miejsce wśród miast na prawach powiatu – choć różnice punktowe nie są duże – zajął Rzeszów. Miasto może pochwalić się zrównoważoną polityką we wszystkich obszarach, na wyróżnienie może zasługiwać duże zaangażowanie lokalnych władz w ochronę środowiska. W 2017 r. do mieszkańców Rzeszowa trafiło 11 mln zł wsparcia na instalację odnawialnych źródeł energii, od dwóch lat realizowany jest szeroko zakrojony „Programu ochrony powietrza dla strefy miasto Rzeszów".

Trzecie miejsce przypadło Olsztynowi, który okazuje się też być liderem w obszarze trwałości ekonomiczno-społecznej (uzyskał tu najwięcej punktów). Miasto stara się uzyskać jak najwięcej dochodów z różnych źródeł – z majątku własnego, z zewnętrznych źródeł, jak dotacje rozwojowe, by móc jak najwięcej inwestować w infrastrukturę służącą mieszkańcom.

Boguchwała, Podkowa Leśna, Ożarów Mazowiecki

W kategorii gmin miejskich oraz miejsko-wiejskich, I miejsce zajęła gmina Boguchwała (woj. podkarpackie). Swoją pozycję zawdzięcza m.in. najlepszym wynikom w obszarze trwałości społecznej. Władze starają się odpowiadać na wszystkie oczekiwania mieszkańców. Przykładowo zapewniły ostatnio, że mieszkańcy gminy mogą korzystać z rzeszowskiej komunikacji miejskiej i z przysługujących uczniom darmowych biletów. Gmina przykłada też dużą wagę do budowy społeczeństwa obywatelskiego, przekazując zadania różnym stowarzyszeniom czy organizując budżet partycypacyjny.

II pozycja przypadła gminie Podkowa Leśna (woj. mazowieckie). Wyróżnia się ona stabilną polityką finansową i sprawnością w zarządzaniu majątkiem, a także dbałością o stan środowiska naturalnego. Ponad 85 proc. mieszkańców korzysta z sieci kanalizacyjnej (co jest wysokim wskaźnikiem nawet wśród gmin miejskich), aż 95 proc. odpadów (jak deklaruje gmina) zbieranych jest w sposób selektywny. Program ochrony powietrza to m.in. czujniki jego jakości zamontowane na ulicach, których odczyty można śledzić online, dotacje na wymianę źródeł ciepła w budynkach mieszkalnych.

Ożarów Mazowiecki zajął III miejsce. Podwarszawskie miasto stawia na wysoką jakość usług dla mieszkańców m.in. w zakresie edukacji i na ekologię. Trwa m.in. wymiana pieców i program usuwania azbestu z budynków.

Wisznice, Strawczyn, Bobrowniki

O najbardziej zaciętej rywalizacji możemy mówić w przypadku gmin wiejskich, bo takich samorządów mamy w Polsce ok. 1500. Gmina Wisznice (woj. lubelskie) wskoczyła na I miejsce. Uzyskała najwyższą (lub prawie najwyższą) liczbę punktów zarówno w obszarze trwałości ekonomiczno-finansowej, jak i społecznej. Żłobek na terenie gminy jest bezpłatny, miejsca w przedszkolach wystarczy dla wszystkich dzieci, samorząd dba także o lokalne szkoły. Gmina liczy, że uda jej się przyciągnąć biznes tworzący nowe miejsca pracy, m.in. dzięki inwestycjom w drogi i sieć kanalizacji.

II pozycję wywalczyła gmina Strawczyn (woj. świętokrzyskie). Stawia na rozwój infrastruktury społecznej dla mieszkańców (oczkiem w głowie lokalnych władz są edukacja i rekreacja) i aktywizację mieszkańców. Współpracuje z organizacjami pozarządowymi i swoimi jednostkami pomocniczymi, w gminie działają rada seniorów i rada młodzieżowa.

III miejsce przypadło gminie Bobrowniki (Śląskie). Tu także samorząd stawia na zrównoważony rozwój, ze szczególnym naciskiem na dbałość o stan środowiska naturalnego.

Jak i kogo oceniamy

Organizatorem Rankingu Samorządów jest dziennik „Rzeczpospolita", cele, zasady oraz kryteria oceny ustala niezależna kapituła pod przewodnictwem prof. Jerzego Buzka. Zestawienie jest przygotowywane w trzech kategoriach: miast na prawach powiatu, gmin miejskich i miejsko-wiejskich oraz gmin wiejskich. W rankingu nie jest uwzględniane miasto stołeczne Warszawa, ze względu na inny ustrój prawny oraz jego wielkość.

Ranking powstaje już od 15 lat i wraz ze zmieniającą się rzeczywistością ulega modyfikacjom. W tym roku przemodelowany zostały zestaw kryteriów oceny – lista wskaźników została m.in. pogłębiona w zakresie działań samorządów na rzecz ochrony środowiska. Podstawowy cel naszego zestawienia – próba oceny jakości lokalnego rozwoju – pozostaje bez zmian. Potwierdzeniem tego może być fakt, że mimo zmian w metodologii wielu laureatów Rankingu Samorządów 2018 pojawiło się wśród najlepszych także w latach poprzednich.

Nowym rozwiązaniem jest to, że ocenialiśmy wszystkie miasta i gminy w Polsce (z wyjątkiem Warszawy). Do wszystkich jednostek wysłaliśmy zaproszenie do wypełnienia ankiet w systemie online. Wypełnienie ankiety nie było warunkiem decydującym o udziale w konkursie, jednak dawało możliwość uzyskania dodatkowych punktów.

Źródłem danych wykorzystanych w zestawieniu są ogólnie dostępne publiczne bazy GUS i Ministerstwa Finansów, a także odpowiedzi udzielone przez samorządy na pytanie ankietowe.

Kryteria oceny to zestaw około 50 wskaźników i szczegółowych pytań, dotyczących działań samorządów w kluczowych obszarach. W sumie uzyskać można było 100 punktów. ©?

Zestaw wskaźników w rankingu

W obszarze trwałości ekonomiczno-finansowej, gdzie można było uzyskać maksymalnie 30 punktów, braliśmy pod uwagę:

- dynamika dochodów własnych podatkowych (per capita, w latach 2015–2017) – do 3 pkt

- dynamika pozostałych dochodów własnych (per capita, w latach 2015–2017) – do 4 pkt

- dynamika dochodów z majątku (per capita, w latach 2015–2017) – do 4 pkt

- wartość pozyskanych w dotacji rozwojowych (per capita, w 2017 r.) – do 3 pkt

- wartość nadwyżki operacyjnej (w relacji do dochodów bieżących, w 2017 r.) – do 3 pkt

- dynamika wydatków majątkowych (per capita, w latach 2015–2017) – do 4 pkt

- dynamika wydatków na drogi (per capita, w latach 2015–2017) – do 3 pkt

- wartość wydatków majątkowych na infrastrukturę techniczną (w tym gospodarka komunalna i transport) w relacji do dochodów z podatku od nieruchomości i z majątku (w 2017 r.) – do 3 pkt

- powierzchnia terenów objęta planami zagospodarowania przestrzennego w relacji do powierzchni gminy (w 2016 r.) – do 3 pkt.

W obszarze trwałości społecznej, gdzie można było uzyskać maksymalnie 35 punktów, braliśmy pod uwagę:

- dynamika wydatków na transport publiczny (per capita, w latach 2015–2017) – do 3 pkt

- czy samorząd zapewnia nieodpłatny transport publiczny dla młodzieży szkolnej, dla studentów lub dla innych grup społecznych – do 3 pkt

- dynamika wydatków majątkowych na infrastrukturę społeczną (oświata, kultura, pomoc społeczna, per capita, w latach 2015–2017) – do 3 pkt

- liczba miejsc w publicznych żłobkach w relacji do liczby dzieci do lat 3 – do 2 pkt

- liczba miejsc w publicznych przedszkolach w relacji do liczby dzieci w wieku 3–6 lat – do 2 pkt

- dynamika wydatków na oświatę w przeliczeniu na liczbę uczniów szkół prowadzonych przez samorząd (w 2016 r.) – do 3 pkt

- czy samorząd posiada lokalną strategię rozwoju oświaty – 1 pkt

- wartość wydatków bieżących na pomoc społeczną w przeliczeniu na liczbę korzystających z pomocy społecznej (w 2017 r.) – do 2 pkt

- czy samorząd posiada strategię rozwiązywania problemów społecznych – 1 pkt

- wartość wydatków bieżących na kulturę (per capita, w 2017 r.) – do 2 pkt

- czy samorząd szacuje liczbę odbiorców instytucji kultury – 1 pkt

- wartość wydatków bieżących na sport i rekreację (per capita, w 2017 r.) – do 2 pkt

- wartość wydatków majątkowych na gospodarkę mieszkaniową (per capita, w 2017 r.) – do 3 pkt

- wartość wydatków na współpracę z organizacjami pozarządowymi (w relacji do wydatków bieżących, w 2017 r.) – do 2 pkt

- wartość budżetu partycypacyjnego (w relacji do dochodów własnych, w 2017 r.) – do 2 pkt

- wartość przekazanych środków jednostkom pomocniczym (per capita, w 2017 r.) – do 2 pkt

- czy działa Młodzieżowa Rada lub Rada Seniorów (w 2017 r.) – do 1 pkt.

W obszarze trwałości środowiskowej, gdzie można było uzyskać maksymalnie 25 punktów, braliśmy pod uwagę:

- wartość wydatków majątkowych na ochronę środowiska i gospodarkę komunalną oraz dostawy wody (w przeliczeniu na liczbę mieszkańców w 2017 r.) – do 5 pkt

- wartość wydatków na ochronę powietrza (per capita, w 2017 r.) – do 2 pkt

- wartość wydatków na zieleń miejską (per capita, w 2017 r.) – do 3 pkt

- czy gmina posiada Program Rewitalizacji zgodny z odpowiednią ustawą z 2015 r.? Jaka jest w programie powierzchnia terenów przeznaczonych do rewitalizacji (w relacji powierzchni do terenów zdegradowanych)? Ile wyniosły wydatki na rewitalizację (w przeliczeniu na hektary) w 2017 r. – do 4 pkt

- odpady zebrane selektywnie w relacji do odpadów zebranych ogółem (w 2017 r.) – do 3 pkt

- wartość wydatków (z budżetu samorządowego i zewnętrznych źródeł) na wsparcie wyposażenia gospodarstw domowych w instalacje OZE (per capita, w 2017 r.) – do 2 pkt

- systematyczne działania na rzecz poprawy jakości powietrza podejmowane przez samorząd – do 2 pkt

- odsetek gospodarstw domowych korzystających z sieci kanalizacyjnej (w 2017 r.) – do 2 pkt

- relacja odsetka gospodarstw domowych korzystających z sieci kanalizacyjnej do korzystających z sieci wodociągowej (w 2017 r.) – do 2 pkt.

W obszarze jakości zarządzania i współpracy między samorządami jako elementu innych trwałości, gdzie można było uzyskać maksymalnie 10 punktów, braliśmy pod uwagę:

- czy strategia rozwoju samorządu jest zintegrowana ze studium zagospodarowania przestrzennego – 1 pkt

- czy wdrożono system ewaluacji strategii rozwoju – 0,5 pkt

- czy wdrożono normę ISO 37120 – 1 pkt

- czy wdrożono system zarządzenia jakością zgodny z normami ISO – 1 pkt

- czy wdrożono system przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym – 1 pkt

- czy mieszkańcy mają możliwość podejmowania inicjatyw uchwałodawczych – 0,5 pkt

- czy samorząd świadczy usługi publiczne wspólnie z innymi samorządami – do 2 pkt

- wartość wydatków na szkolenia pracowników (w relacji do wydatków bieżących, w 2017 r.) – 1 pkt

- czy plany zagospodarowania przestrzennego są dostępne w internecie, czy są one konsultowane społecznie w inny sposób niż wymogi ustawowe, czy są one uzgadniane z samorządami w ramach obszarów funkcjonalnych w inny sposób niż wymogi ustawowe – do 2 pkt.

Tomasz Diering menedżer w Dziale Rewizji Finansowej BDO, biuro w Poznaniu

Tegoroczna edycja Rankingu Samorządowców jest specjalna, przede wszystkim z powodu wyborów, które jeszcze w tym miesiącu. Samorządy oraz wszelkie lokalne instytucje cieszą się lepszą opinią niż ogólnokrajowe. Może dlatego, że na poziomie gmin mieszkańcy czują rzeczywisty wpływ na działalność zarządzających, a wszelkie pomysły zmierzające do ograniczenia samorządności traktują nieufnie. Różne rankingi są jedynie klasyfikacjami w kolejności wartości liczbowych. To ludzie, mieszkańcy gmin czy powiatów w trakcie wyborów wystawiają najlepszą ocenę.

Mieszkańcy, biorąc udział w lokalnych inicjatywach, czują, że są bliżej wydarzeń. Nie muszą oglądać telewizji, żeby wiedzieć, co się dzieje „na mieście". Najlepszym przykładem są małe gminy, w których burmistrz jest blisko, można z nim porozmawiać o tym, co dzieje się za płotem. To przywiązanie do relacji lokalnych ma odzwierciedlenie w odbiorze pracy samorządów. Władze lokalne są najlepiej ocenianą instytucją publiczną w Polsce. Ale ustawodawca daje mieszkańcom gminnej wspólnoty lokalnej prawo do kontrolowania swych przedstawicieli we władzach gminy nie tylko poprzez akt głosowania podczas wyborów czy referendum. Członkowie wspólnoty lokalnej mogą bowiem aktywnie oddziaływać na władze swojej gminy również w trakcie kadencji, o ile opisane instrumenty wpływu na działania swoich przedstawicieli w organach gminy zechcą efektywnie wykorzystywać. Przykładem może być prawo do informacji o działaniach organów gminy. Mieszkańcy mogą być obecni podczas obrad rady gminy oraz na posiedzeniach komisji działających w ramach rady gminy.

Należy pamiętać, że nadrzędnym celem społeczności lokalnych powinna być dbałość o interesy tych społeczności. Budżety partycypacyjne na dobre zadomowiły się w działaniach samorządów. Coraz częściej władze samorządów współpracują z mieszkańcami przy opracowaniu założeń planów zagospodarowania przestrzennego. Działania te zmierzają do stworzenia silnej relacji, której efektem ma być z jednej strony poprawa życia mieszkańców samorządów, a z drugiej wystawienie dobrej i najważniejszej dla rządzących oceny ich pracy.