Zarządzenie to nie jest prawo miejscowe

Prokurator okręgowy wniósł skargę na zarządzenie prezydenta miasta w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy, wynajmowanych przez zarząd budynków komunalnych. Wskazał w niej, że wprawdzie nie został zachowany sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), jednakże zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem skarga nie jest ograniczona żadnym terminem.

Prokurator wskazał m.in., że zarządzenie objęte skargą skierowane zostało do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do najemców lokali użytkowych i osób starających się o wynajęcie takich lokali oraz podmiotów realizujących zadania z zakresu zarządzania lokalami użytkowymi gminy. Zdaniem prokuratora także zakres regulacji zawarty w objętym skargą zarządzeniem wskazuje na to, że ma ono charakter aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu majątkiem gminy, jest adresowany do wszystkich podmiotów będących zarówno aktualnymi, jak i przyszłymi najemcami lokali użytkowych.

Wojewódzki sąd administracyjny odrzucił skargę prokuratora okręgowego. Sąd wskazał m.in., że jako jedną z podstaw zaskarżonego zarządzenia powołano uchwałę rady miasta w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, która jest aktem prawa miejscowego, a zaskarżone zarządzenie jedynie wykonuje ww. uchwałę. Powołując się na wcześniejszy wyrok NSA, sąd pierwszej instancji uznał m.in., że analizowane zarządzenie jest bardziej zbliżone do ogólnych warunków umów niż do aktu prawa miejscowego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł prokurator okręgowy w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 53 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona po upływie zastrzeżonego dla prokuratora sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi na zarządzenie prezydenta miasta i w konsekwencji odrzucenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę, przypomniał m.in., że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Zdaniem sędziów NSA w rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić z twierdzeniem prokuratury, że przedmiotowe zarządzenie prezydenta to akt prawa miejscowego.

W przepisach prawa nie ma wprawdzie definicji aktu prawa miejscowego, niemniej uwzględniając normy zawarte w Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym, to organy gminy mają prawo do stanowienia prawa miejscowego.

Do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego należy zaliczyć przede wszystkim: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, wydanie przez organ stanowiący, a nie wykonawczy, a także fakt jego opublikowania. Obojętna natomiast z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest jego nazwa (może to być: uchwała, statut, regulamin, zarządzenie).

Zatem NSA stwierdzi, że o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, co oznacza, że normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli odnoszący się nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (niewyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz, powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Natomiast akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku analizowanego zarządzenia – stwierdził w postanowieniu NSA.

Z przepisów przedmiotowego zarządzenia dla żadnego podmiotu nie wynika bowiem uprawnienie do żądania zawarcia umowy najmu lokali stanowiących własność gminy ani jakiekolwiek pierwszeństwo w jej zawarciu. Za WSA uznać należy, że zaskarżone zarządzenie jedynie wykonuje uchwałę rady miasta – podsumował NSA.

Sygnatura akt: I OZ 909/19