Problem z ładem przestrzennym

Lista czynników, które decydują o zagospodarowaniu przestrzeni i o końcowym efekcie inwestowania w gminie, jest o wiele dłuższa. Niestety polskie debaty o usuwaniu progów inwestycyjnych nie biorą pod uwagę tej znanej w krajach cywilizowanych prawdy i w konsekwencji od szeregu lat mamy do czynienia z coraz większym bałaganem w polskim prawie i z narastającym ubezwłasnowolnieniem władz lokalnych odpowiedzialnych za ład przestrzenny. Koncentrujemy swoją uwagę na zmianach prawa budowlanego lub poprawianiu ustawy o planowaniu przestrzennym, które mają dziś znikomy wpływ na racjonalność procesu inwestycyjnego.

[srodtytul]Władca jako inwestor[/srodtytul]

Wady zasad regulujących inwestowanie mają fatalne skutki, bowiem inwestycje są jednym z najważniejszych czynników decydujących o rozwoju gminy. Reguła ta dotyczy zarówno wielkich aglomeracji, jak i gmin wiejskich, bez względu na ich wielkość czy położenie; inwestowanie w sektorze publicznym decyduje o warunkach życia, inwestowanie w sektorze prywatnym – o miejscach pracy i dochodach samorządów.

Dlatego władze krajów rozwiniętych – rządy i samorządy lokalne – tak wielką wagę przywiązują do kontroli publicznej, służą temu: mądre prawo, zaawansowane technologie planowania, rozbudowany system społecznej partycypacji, koordynacja działań wszystkich władz publicznych – rządów, samorządów regionalnych i władz lokalnych, polityka finansowa państwa i działania banków.

Kraje zachodniej Europy wyciągnęły wnioski z historii, bowiem przez tysiące lat nasi przodkowie potrafili wznosić zaplanowane w pełni miasta, budować katedry i zamki – świadectwa wspaniałej kultury średniowiecza i renesansu – pałace Florencji i krakowskie Stare Miasto.

Jakie zasady inwestowania pozwoliły na realizację tych inwestycji? Co umożliwiło budowę miast Toskanii, z ich logiczną urbanistyką i jednorodną architekturą? Katedrę Notre-Dame w Paryżu budowano przez 167 lat pod panowaniem dziesięciu królów Francji – budowę zaczęto pod panowaniem Ludwika VII, a zakończono w latach panowania Karola Pięknego. Jednak polityka władców Francji nie przeszkadzała tej budowie.

Odpowiedź na pytanie, dlaczego przez wiele tysiącleci inwestowanie było tak konsekwentnym procesem, jest prosta – od Babilonu i miasta Ur w Mezopotamii był zawsze jeden inwestor – władza – cesarz, faraon, biskup czy rada miejska. Władza-inwestor miała środki finansowe, formułowała prawo, określała cel inwestycji i budowała. Proces był zintegrowany, skoordynowany i kontrolowany od lokalizacji do końca budowy. Od starożytności do XIX wieku nie było wydziału architektury, norm budowlanych, deweloperów i ekologów, Green peace i konserwatora zabytków, kontroli NIK i CBA, sanepidu i dyrektyw unijnych. Inwestowanie było zintegrowane i zgodne z celami inwestora.

[srodtytul]Rządy przejmują pałeczkę[/srodtytul]

Logiczny ład inwestycyjny zburzyły ostatnie dwa wieki – pojawił się kapitał prywatny, powstały demokratycznie rządzone państwa narodowe, wdrożono reguły wolnego rynku, a powszechna ochrona prawna objęła własność. Inwestowanie staje się procesem skomplikowanym, a podmioty uczestniczące w procesach inwestycyjnych mają różne i często sprzeczne interesy.

Uprzemysłowienie i urbanizacja dynamizują procesy inwestycyjne, w krajach rozwiniętych przestrzeń staje się dobrem deficytowym, a jej wartość ekonomiczna rośnie; wzrasta społeczna ranga przestrzeni, bowiem jej organizacja decyduje o warunkach życia oraz o funkcjonowaniu gospodarki. W konsekwencji polityka przestrzenna staje się elementem polityki rządów w krajach demokratycznych i zamożnych, przykłady to gigantyczne projekty New Deal w USA i wielkie programy mieszkaniowe krajów Europy po II wojnie światowej. Planowanie i kontrola budowlana regulują proces inwestowania.

W efekcie o warunkach inwestowania zaczyna decydować polityka władz. Pierwszy plan regionu Londynu wykonano w 1944 roku na polecenie rządu, a premier Clement Attlee w orędziu noworocznym powiedział: „Tak jak w czasach wojny, również w czasach pokoju pierwszym zadaniem rządu jest planowanie”.

Przez ostatnie dwa wieki kraje cywilizacji zachodniej uczą się inwestowania, przenoszą z historii budowy miast w czasy współczesne racjonalne reguły lub tworzą nowe. To proces niezmiernie trudny, wymagający nieustannego poszukiwania równowagi w wielu obszarach aktywności władz i przedsiębiorców:

? pomiędzy interesem publicznym i dobrem wspólnym a ochroną własności i wolności obywatela,

? pomiędzy wolnym rynkiem a zakresem interwencji państwa,

? pomiędzy celami perspektywicznymi a doraźnym interesem i zyskiem,

? pomiędzy kanonami zrównoważonego rozwoju a koniecznością wspierania konsumpcji i produkcji, w trosce o dobrobyt i zatrudnienie.

Kraje zachodniej Europy, ich rządy i samorządy, uczą się, jak planować i zarządzać procesem inwestowania w warunkach wolnego rynku. W XX wieku odkryto znaczenie polityki finansowej państwa jako fundamentu inwestycji. Rośnie znaczenie instytucji finansowych, które decydują często o modelu urbanizacji; preferencje kredytowe banków przyspieszyły rozwój terenów podmiejskich w USA, a bankowa kontrola staje się w wielu krajach regulatorem rynku nieruchomości i inwestowania.

Wdrożono zasady zintegrowanego inwestowania, które, tak jak przed wiekami, nadal decyduje o spójności procesu. Niedościgły wzór to przebudowa całego śródmieścia Paryża w XIX wieku – w 17 lat zbudowano 137 kilometrów nowych bulwarów i ulic, zbudowano kanalizację i system wodociągowy miejski i regionalny. Było to możliwe, gdyż jeden inwestor (król) miał jednego dewelopera-finansistę, barona Haussmanna. Równocześnie jednak przebudowa ta uruchomiła rynek nieruchomości Paryża, był to sygnał nowych czasów.

[srodtytul]Zacofana Polska[/srodtytul]

Niestety, Polska tych lekcji nie odrabiała. W ciągu tych 200 lat przez 123 państwo polskie nie istniało, a w II wojnie światowej straciło swoje elity. Epoka PRL przywróciła model inwestowania faraonów, był de facto jeden tylko inwestor, planista i dysponent funduszy, pozbawiony kontroli społecznej – państwo (z PZPR w tle). Teraz, od 1989 roku, odrabiamy zaległą lekcję inwestowania w demokratycznym kraju o gospodarce wolnorynkowej – w niesprzyjających warunkach, zdecydowanie za wolno, a niekiedy się cofając.

Skutki tego widzimy. Brak kontroli publicznej procesów przestrzennych, brak planowania, nieefektywny nadzór budowlany, słabość instytucji publicznych powodują, że ekspansja przestrzenna miast staje się chaotycznym, nieskoordynowanym procesem, szkodliwym gospodarczo i społecznie.

O tym, jak budujemy, gdzie i co budujemy, dramatyczną odpowiedź dała tegoroczna powódź – woda zalała nowe domy i place budowy, a wójt Gorzyc wyjaśnił wprost, „że nie może odmówić nikomu pozwolenia na budowę”; główny odpowiedzialny za ład przestrzenny nie ma możliwości jego ochrony („Rz” 22.05.2010).

Ale to nie wójt i rada gminy odpowiadają za chaos przestrzenny w Polsce, to kolejne rządy i kolejne Sejmy psujące prawo i lekceważące znaczenie gospodarki przestrzennej spowodowały, że samorząd gminy odpowiedzialny za ład przestrzenny został pozbawiony szans jego ochrony. W konsekwencji powódź zniszczyła nawet obiekty odbudowane po powodzi w 1997 r. Co istotne, to nie rząd pokryje gigantyczne straty (choć to deklaruje), to my zapłacimy naszymi podatkami i odłożonymi inwestycjami publicznymi, z braku środków.

[srodtytul]Wolna amerykanka[/srodtytul]

Budowa pierwszych osiedli Pasma Północnego w Warszawie – Tarchomina i Białołęki – to przykład urbanistycznej działalności niespotykanej w krajach cywilizowanych. Na terenach, gdzie już mieszka kilkadziesiąt tysięcy ludzi, nie dokonano nawet scaleń terenu i układ zabudowy określają podziały spadkowe gospodarstw rolnych. Miasto nie zadbało o budowę dróg, mieszkańcy Tarchomina, Legionowa i Jabłonny mają do dyspozycji tylko ulicę Modlińską, dziś w popłochu remontowaną.

Trudno się dziwić, że sytuacja inwestycyjna Polski pogarsza się. Raport Ernst & Young (2010) informuje, że Polska, do niedawna prymus, spadła na ósme miejsce w rankingu inwestycyjnym 20 państw europejskich. Najbardziej atrakcyjna jest Wielka Brytania, przed Francją i Niemcami. Ale te kraje to liderzy nowoczesnego planowania przestrzennego kontrolujący rozwój miast bowiem głównym czynnikiem lokalizacyjnym nie jest już tania siła robocza, lecz uporządkowana, stabilna i zaplanowana przestrzeń.

Zaspokojenie głodu mieszkaniowego wymaga budowy 1,5 miliona mieszkań – czyli 50 stu-tysięcznych miast. Wiara, że jest to możliwe na podmiejskich łąkach i polach, w bałaganie prawnym, bez planów, instytucji inwestujących, koordynacji regionalnej i nowoczesnych systemów finansowania jest absurdem świadczącym o ignorancji polskich polityków, zwłaszcza polskiego ustawodawcy.