Finansowanie samorządów w okresie spowolnienia

W IV kwartale 2007 roku jego roczna dynamika spadła poniżej 10 proc., a od marca 2008 roku do kryzysu pozostawała w przedziale 1 – 5 proc. W rezultacie udział środków pozyskiwanych przez samorządy w formie kredytu, pożyczek, obligacji i papierów wartościowych w całości przychodów samorządów systematycznie się obniżał, ostatecznie spadając do poziomu 52 proc. w 2007 roku oraz 45 proc. w 2008 roku. Były to najniższe poziomy w całej dekadzie, dla której wskaźnik ten średnio wynosił 61 proc.

W tym czasie dynamicznie rozwijała się akcja kredytowa dla firm i osób prywatnych. Kredyty korporacyjne w latach 2007 – 2008 rosły w tempie rocznym 20 – 30 proc., detaliczne zaś (zdominowane przez kredyty mieszkaniowe) w tempie 35 – 50 proc. rocznie. Sytuacja zmieniła się wraz z nastaniem światowego kryzysu. Banki ograniczyły skalę akcji kredytowej oraz podniosły marże dla poszczególnych grup klientów. W początkowej fazie spowolnienie akcji kredytowej dotknęło wszystkich grup.

Od II kwartału 2009 roku banki zdecydowały się lokować nadwyżki wyłącznie w najbezpieczniejszych aktywach. W efekcie środki lokowane w papierach dłużnych NBP, tradycyjnie nieprzekraczające 20 mld zł, zaczęły przyrastać, osiągając w listopadzie 2010 roku poziom 88 mld zł. Skorelowany z tą strategią był wzrost zainteresowania finansowaniem samorządów, uznawanych za bardzo bezpieczny sektor pomimo stopniowo rosnących wskaźników zadłużenia. O wzroście atrakcyjności finansowania samorządów zadecydowały również mniejsze wymogi kapitałowe (20-proc. waga ryzyka wobec typowej 100-proc. wagi w przypadku podmiotów gospodarczych). Od początku 2009 roku dwukrotnie wzrosła liczba banków startujących na przetargach.

W efekcie rynek kredytów dla samorządów zaczął przyspieszać, w maju 2009 roku odnotowując już 20-proc. roczną dynamikę wzrostu, a w kolejnych miesiącach 30 –40-proc. tempo. Równolegle rósł też rynek obligacji komunalnych. Dla samorządów była to bardzo korzystna sytuacja, gdyż na skutek spowolnienia gospodarczego zmniejszyły się ich nadwyżki budżetowe, stanowiące dotąd istotne alternatywne do kredytu źródło finansowania bieżącej działalności lub inwestycji.

15 mld zł pożyczyły w 2010 roku samorządy z wykorzystaniem kredytów, obligacji i pokrewnych instrumentów

Kanał bankowy stał się więc podstawowym kanałem do pozyskiwania pieniędzy przez samorządy. W 2010 roku kredyty, obligacje i pokrewne instrumenty uzyskały aż 65-proc. udział w przychodach samorządów. W czasie kryzysu pozyskane tą drogą środki netto wyniosły w 2009 roku 12 mld zł, a w 2010 roku według prognozy ok. 20 mld zł. Dla porównania – w latach 2000 – 2008 było to średnio jedynie 2,7 mld zł rocznie. Środki netto z kredytów, pożyczek i obligacji w relacji do inwestycji samorządowych realizowanych w latach 2008 – 2010 wyniosły odpowiednio: 9 proc., 27 proc. i 33 proc., czyli w dwóch ostatnich latach najwięcej w historii.

Koszt finansowania zewnętrznego

Przez wiele lat koszt finansowania zewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego był niewielki, utrzymując się stabilnie w przedziale 15 – 35 punktów bazowych powyżej stawek WIBOR1M i WIBOR3M. Ceny w tym okresie należy traktować jako bardzo niskie – faktycznie nie uwzględniały one marży płynności banków związanej z transformacją pasywów na długoterminowe aktywa. Sytuacja ta trwała do III kwartału 2008 r. Natomiast lata 2008 – 2010 charakteryzowały się bardzo dynamicznymi zmianami cen na rynku finansowania samorządów.

Na skutek światowego kryzysu finansowego częściowo zamarł krajowy rynek międzybankowy i banki ograniczyły udzielanie nowych kredytów dla wszystkich segmentów klientów, podnosząc przy tym marże. W przypadku rynku finansowania samorządów poskutkowało to wzrostem cen wyraźnie powyżej 60 pkt bazowych w IV kwartale 2008 r. Ceny osiągnęły apogeum w lipcu 2009 roku – średnia cena kredytu wynosiła 225 pkt bazowych. Tak atrakcyjne ceny zaczęły przyciągać więcej banków do uczestnictwa w przetargach. Wraz ze wzrostem konkurencyjności tego rynku został zapoczątkowany trend spadku cen kredytu – we wrześniu zszedł do poziomu 65 pkt bazowych. Od tego momentu nastąpiło ustabilizowanie cen na poziomie 60 – 70 pkt bazowych. Zarazem nastąpił bardzo istotny przyrost zadłużenia samorządów, opisany we wcześniejszym rozdziale.

Rodzaje instrumentów finansowych

Podstawową formą finansowania samorządów jest kredyt bankowy. Ale nie jest on jedyną formą pozyskiwania pieniędzy. Można wyodrębnić dodatkowo jeszcze trzy grupy źródeł (nie licząc kredytu kupieckiego). Pierwsza z nich to produkty o charakterze niepomocowym, zaliczane do wskaźników zadłużenia JST, ale wybierane w trybie bezprzetargowym. Należą do nich w szczególności obligacje komunalne i takie instrumenty, jak łączony kredyt z linii Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Banku Rozwoju Rady Europy. Produkty te generalnie są droższe od zwykłego kredytu bankowego, ale pozyskanie ich wiąże się z krótszym procesem. Druga grupa to produkty o charakterze pomocowym, zarówno pojawiające się w trybie bezprzetargowym (np. kredyt z Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych), jak i przetargowym (np. kredyt inwestycyjny z dopłatami z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej). Ich wspólną cechą jest niższy niż rynkowy koszt finansowania pozyskiwanego przez samorząd. Trzecia grupa to instrumenty finansowe, które w obecnych regulacjach prawnych nie są zaliczane do wskaźników zadłużenia. Najbardziej popularna forma takiego finansowania to krótkoterminowy faktoring.

W latach 2009 – 2010 można zaobserwować dwie podstawowe tendencje w strukturze źródeł finansowania JST. Pierwsza to wyraźny powrót do korzystania z instrumentów takich jak kredyt i obligacje. Przy czym szczególnie silnie wzrósł udział finansowania pozyskiwanego w formie obligacji komunalnych, szczególnie silnie w 2009 roku. Większą popularność obligacji należy tłumaczyć przede wszystkim brakiem trybu przetargowego. Pewną rolę odgrywać może również fakt łatwiejszego obrotu wtórnego tym instrumentem, szczególnie po utworzeniu rynku Catalyst.

Po pieniądze za granicę

Drugą wyraźną tendencją, jaką można zaobserwować, jest silnie rosnące znaczenie środków zagranicznych w finansowaniu samorządów, głównie z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Obecnie stanowią one ok.18 proc. wszystkich kredytów i obligacji JST. Z makroekonomicznej perspektywy jest to bardzo korzystne zjawisko, gdyż oznacza finansowanie krajowych inwestycji długoterminowymi oszczędnościami zagranicznymi. Strukturalnie Polska konwergująca do zachodnich poziomów rozwoju charakteryzuje się bowiem permanentnym niedoborem oszczędności w stosunku do potrzeb inwestycyjnych.