Partnerstwo ożywia miasta

Samorządy polskich miast coraz częściej sięgają po sprawdzone rozwiązania zagraniczne, gdzie formuła partnerstwa publiczno-prywatnego wykorzystywana jest do realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych. Najczęściej realizowane w PPP projekty to budowa i eksploatacja spalarni odpadów, dróg, lokali komunalnych, szpitali, szkół i więzień. Polska ustawa o PPP wymusza zastosowanie w przypadku realizacji projektów polegających na budowie lub remoncie obiektu budowlanego, połączonego z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym. Oznacza to, że przy takiej strukturze projektu zawsze będziemy mieć do czynienia z PPP, a podmiot publiczny zobowiązany będzie do wyboru partnera w konkurencyjnej procedurze – w trybie prawa zamówień publicznych lub ustawy koncesyjnej.

Największy i najciekawszy dotychczas na polskim rynku projekt PPP to budowa i eksploatacja spalarni odpadów w Poznaniu. Podpisana przez Poznań i spółkę Sita Zielona Energia sp. z o.o. 8 kwietnia umowa o wartości przekraczającej 3,5 mld zł, wywołała zainteresowanie na polskim rynku PPP. Projekt ten jest pilotażowy. Poznań udowodnił nie tylko, że PPP można i warto wykorzystywać do budowy infrastruktury w Polsce, ale również, że można wykorzystać do absorbcji funduszy unijnych. Realizacja projektów hybrydowych, czyli połączenie finansowania kapitałem prywatnym i dotacją unijną jest skomplikowana. Poznaniowi się udało. Należy mieć nadzieję, że projekt ten posłuży, jako przykład dla innych miast i zachęci je do sięgania po PPP.

Jak zrobił to Poznań

Władze Poznania po konsultacjach rynkowych z  partnerami prywatnymi, a następnie analizach finansowych i prawnych uznały, że  najkorzystniejszą formą realizacji przedsięwzięcia będzie PPP. Rozważano klasyczny przetarg na roboty budowlane oraz model koncesji, które jednak okazały się mniej korzystne i zostały odrzucone przez organizatorów. Postępowanie prowadzone było w trybie dialogu konkurencyjnego i podzielone zostało na trzy główne etapy, tj. ogłoszenie i wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, prekwalifikacja formalna i zaproszenie pięciu najlepszych uczestników do dialogu połączone z negocjacjami umowy PPP, a w fazie końcowej – złożenie ofert.

Jako najkorzystniejszą wybrano ofertę Sita Zielona Energia sp. z o.o. Po zakończeniu postępowania Urząd Zamówień Publicznych przeprowadził obowiązkową kontrolę procedury przetargowej, a następnie została zawarta umowa o PPP.

Model dla odpadów

W ślad za Poznaniem, również miejski system zarządzania odpadami w Łodzi wzbogaci się o instalację termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Budowę tej instalacji mają wspomóc fundusze unijne pochodzące z NFOŚiGW – struktura przedsięwzięcia będzie więc analogiczna do tej, którą zastosował Poznań. Najprawdopodobniej również w Łodzi zastosowany zostanie model PPP. Powinien zostać on uznany za najbardziej efektywny dla spalarni, zwłaszcza z uwagi na doświadczenia Poznania, jak i innych miast UE (Bordeaux, Dublin czy Newcastle), w których stosowanie PPP do budowy tego rodzaju infrastruktury jest powszechną praktyką (tzw. projekty waste-to-energy). Również Gdańsk, mierzy się z tematem budowy instalacji do termicznego przekształcania odpadów, rozważając prawnie dopuszczalne możliwości realizacji tej inwestycji. Z uwagi na podobne do poznańskich i łódzkich uwarunkowania jak i korzyści, które niesie ze sobą PPP, założyć można, że także to miasto skorzysta z wariantu budowy spalarni (szacunkowa wartość to 625 mln zł) w tym trybie.

Także wrocławskie drogi

Poza projektami „spalarniowymi", kolejne tzw. duże PPP, na które czekają przedsiębiorcy budowlani specjalizujący się w budowie dróg i autostrad, to inwestycja Aleja Wielkiej Wyspy, czyli budowa dwóch mostów – przez rzeki Odra i Oława.  Mają zostać one połączone z trasą miejską we Wrocławiu. Zakres prac ma obejmować zaprojektowanie, wybudowanie, sfinansowanie i zarządzanie inwestycją drogową o długości 3,8 km wraz z budową obiektów inżynieryjnych oraz przebudową infrastruktury towarzyszącej. Samorząd Wrocławia zapowiadał ogłoszenie postępowania już w maju tego roku. Tak jak projekt poznański, przedsięwzięcie to ma być oparte na opłacie za dostępność płaconej przez miasto na rzecz wybranego w konkurencyjnym postępowaniu partnera prywatnego. Wartość projektu to ok. 0,5 mld zł.

Jaka struktura finansowania

PPP jest tańsze od klasycznych zamówień publicznych. Podmiot publiczny może w zależności od posiadanych środków majątkowych zdecydować, czy zamierza ponieść część wydatków na realizację przedsięwzięcia, sfinansować dopłaty do usług świadczonych przez partnera prywatnego czy też chce, aby przedsięwzięcie sfinansowane zostało przez partnera.

Podmiot publiczny może wspomóc przedsięwzięcie poprzez wniesienie składnika majątkowego, na którym wybudowana zostanie infrastruktura. Istnieje także możliwość skorzystania z dofinansowania z UE. Fakt, że miasta polskie coraz chętniej sięgają po PPP i środki unijne spowodowany jest dwiema podstawowymi przyczynami. Po pierwsze PPP gwarantuje, że kosztowna infrastruktura finansowana jest przez partnera prywatnego, a następnie spłacana przez określony czas w ramach opłaty za dostępność, a więc nie obciąża jednorazowo budżetu samorządu terytorialnego.

Po drugie, fundusze z UE obniżają koszt przedsięwzięcia ponoszony przez bezpośredniego użytkownika infrastruktury – mieszkańca miasta. Udział środków unijnych w projekcie powoduje jednak konieczność uważnego ukształtowania zasad podziału ryzyk. Partnerzy muszą określić i podzielić między siebie grupę ryzyka dotyczącego odpowiedzialności za utratę takich środków, czy nałożenie przez instytucję unijną obowiązku ich zwrotu, w przypadkach określonych w umowie.

Dodatkową trudnością jest to, że w projektach PPP decyzja co do ostatecznego przyznania dofinansowania podejmowana jest po wyborze partnera i zawarciu umowy. W konsekwencji należy liczyć się z ryzykiem, że  dotacja nie zostanie przyznana, a podmiot publiczny zobowiązany będzie do zapłaty pełnego wynagrodzenia partnerowi prywatnemu z własnych środków. W konsekwencji podmiot publiczny powinien przed rozważyć, czy jest w stanie zrealizować projekt, gdy środki z Unii ostatecznie nie zostaną przyznane. W kontekście środków unijnych warto też mieć na uwadze to, że ich obecność w projekcie powoduje obowiązkową uprzednią kontrolę udzielenia zamówienia przez prezesa UZP.

Kiedy projekt jest interesujący

Nie tylko ryzyko związane z potencjalnym wpływem dotacji unijnej, ale każde ryzyko, które przejmie na siebie partner prywatny, zostanie przez niego odpowiednio wycenione i odzwierciedlone w cenie składanej oferty. W konsekwencji nie jest prawidłowa praktyka, w której podmioty publiczne starają się przenieść na sektor prywatny jak najwięcej ryzyka. Niektóre z nich nigdy się bowiem nie zmaterializują, a przedsięwzięcie będzie droższe tylko dlatego, że odpowiada za nie partner prywatny. Całe ryzyko, którym lepiej zarządzi sektor publiczny, powinno, pozostać po jego stronie.  Niekiedy przeniesienie ryzyka na sektor prywatny może spowodować wręcz brak zainteresowania projektem, a co za tym idzie brak ofert. Z doświadczenia wynika, że partnerów prywatnych zainteresuje projekt, w którym: