Czemu ma służyć taki podział? Nie wiadomo, bo nie spotkałem się z klarownym dokumentem, który by przedstawiał pełną i spójną wizję tej zmiany wraz z jej uzasadnieniem. Ale z poszczególnych wypowiedzi zwolenników takiej zmiany można wyłuskać następujące tezy:

1. Podział Mazowsza ma poprawić dostęp do środków unijnych, utrudniony zawyżaniem statystycznego poziomu zamożności przez Warszawę i jej okolice.

2. Województwo rozwija się nierówno, bo Warszawa i jej okolice zajmują najwięcej uwagi przy rozdziale funduszy inwestycyjnych (m.in. tych z UE). Podział regionu miałby więc pozwolić na skierowanie większego strumienia środków na odległe od stolicy fragmenty Mazowsza.

3. Miasta (lub miasto, na przykład Radom), które stałyby się siedzibami władz nowego województwa, zyskałyby impuls rozwojowy pomagający im przełamać kłopoty, w których się znalazły po utracie statusu miasta wojewódzkiego.

Czy obietnice te faktycznie mają szansę się spełnić?

Podział Mazowsza a dostęp do środków unijnych

Najważniejsze w tym punkcie jest to, że argument dostępu do funduszy unijnych jest zupełnie nieaktualny od 2018 r., kiedy Komisja Europejska zaaprobowała podział na dwa odrębne regiony statystyczne NUTS-2. Od tego momentu Warszawa nie zawyża żadnych wskaźników reszty Mazowsza, bo jest traktowana w statystyce unijnej jako odrębny region. Europejska polityka regionalna nie skupia się bowiem na regionach administracyjnych, takich jak polskie województwo.

Tym, czym kieruje się Komisja Europejska, formułując zasady przyznawania środków dla poszczególnych regionów, są właśnie statystyki rozwoju gospodarczego w regionach statystycznych NUTS-2. A więc podział województwa mazowieckiego na dwie mniejsze jednostki samorządowe nic by tu nie zmienił.

Podział Mazowsza a bardziej równomierny rozwój regionu

Przekonanie, że podział województwa na dwa mniejsze doprowadziłby do bardziej równomiernego rozwoju całego regionu, też nie wytrzymuje konfrontacji z faktami.

Kilka lat temu badałem realizację Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007–2013 w kilku województwach. W regionach, których stolicami były największe ośrodki miejskie (jak Warszawa, Poznań czy Kraków), przeważało raczej przekonanie, że przy rozdziale środków faworyzowane są peryferyjnie położone ośrodki, a nie ich stolice.

To prawda, że duże miasta (licząc w przeliczeniu na jednego mieszkańca) pozyskują często więcej środków niż mniejsze ośrodki. Ale to wynika nie z alokacji środków regionalnych, tylko z większych funduszy pozyskiwanych z programów zarządzanych na poziomie kraju.

Wynika to z faktu, że w programach tych preferowane są wielkie inwestycje o znacznym oddziaływaniu ponadregionalnym. A o takie projekty dużo łatwiej w największych aglomeracjach.

A zatem podział województwa nic by w tym zakresie nie zmienił. Natomiast miałby wpływ na możliwość wykonywania bieżących zadań, za które odpowiada samorząd regionalny. Jakie to zadania?

Najważniejsze to dofinansowanie regionalnych przewozów kolejowych, utrzymanie i modernizacja dróg wojewódzkich, wyposażenie szpitali wojewódzkich czy utrzymanie wielu obiektów kultury (muzeów, teatrów).

Najkrócej rzecz ujmując: wbrew temu, co sugerują liczne wypowiedzi zwolenników podziału z czysto finansowego punktu widzenia, na takiej zmianie zyskałby region stołeczny, a mocno straciła pozostała część Mazowsza.

Tezę tę można uzasadnić, zarówno wskazując na stronę dochodową, jak i wydatkową budżetu. Ponieważ dochody województw składają się przede wszystkim z udziałów w podatkach dochodowych od osób prawnych i osób fizycznych, podział województwa wzmocni region stołeczny, gdzie wpływy z tych podatków są zdecydowanie najwyższe.

W efekcie region stołeczny będzie musiał zapłacić jeszcze wyższy niż teraz tzw. podatek janosikowy. Ale z nawiązką zrekompensują to wyższe dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Z kolei dochody podatkowe pozostałej części województwa spadłyby do poziomu poniżej średniej (stanowiłyby ok. 80 proc. ogólnopolskiej przeciętnej).

Problemy widzimy też, kiedy spojrzymy na stronę wydatkową. Potrzebne wydatki na utrzymanie dróg czy finansowanie przejazdów kolejowych pozostaną przede wszystkim zadaniem „Mazowsza bez Warszawy”. Przy obecnym systemie finansowania samorządów w Polsce utrzymanie na obecnym poziomie usług dostarczanych mieszkańcom Mazowsza byłoby – po wydzieleniu stolicy jako odrębnego województwa – niemożliwe. Nie mówiąc już o poprawie jakości czy rozbudowie tych usług.

Nowe siedziby władz wojewódzkich impulsem rozwojowym?

Przekonanie o zbawiennym wpływie funkcji stołecznych na rozwój miasta bierze się z dwóch przesłanek. Po pierwsze, kiedy w 1975 r. powstały nowe województwa, ich stolice zaczęły się szybko rozwijać. Ale miało to miejsce w zupełnie innych niż obecne warunkach gospodarczych i politycznych. Większość decyzji o wyborze i szczegółowej lokalizacji inwestycji podejmowana była przez ówczesne władze (partyjno-państwowe).

Po drugie, przeżywane w latach 90. trudności związane z transformacją gospodarczą, a także spowolnienie gospodarcze przełomu XX i XXI wieku zbiegły się w czasie z reformą administracyjną lat 1998–1999. Wywołało to mylne wrażenie zależności przyczynowo-skutkowej. Miasta, o których mówimy, w większości przeżywałyby bardzo podobne kłopoty bez względu na to, czy utrzymałyby, czy nie, swój status stolic województw.

Automatycznego, pozytywnego wpływu stołeczności na rozwój miast nie można traktować jako oczywistości. Przeprowadzone niedawno bardzo staranne badanie, którego autorką jest Anna Kurniewicz (A. Kurniewicz „Wpływ zmiany statusu administracyjnego na rozwój gospodarczy miasta”, praca doktorska, WGiSR, Uniwersytet Warszawski, 2020), dowodzi, że w przypadku reformy przeprowadzonej w Polsce w 1998 r. wpływ ten był wątpliwy. A skoro tak, to również oczekiwanie, że odzyskanie pozycji stolicy województwa automatycznie rozwiąże problemy miasta, jest szkodliwym złudzeniem.

A zatem – po co ten podział?

Skoro zatem wszystkie podawane argumenty za podziałem województwa nie wytrzymują krytycznej konfrontacji z faktami, to dlaczego ten podział jest forsowany?

Przychodzą do głowy trzy możliwe odpowiedzi. Pierwsza, że są jeszcze jakieś dodatkowe argumenty, których ja nie umiem dostrzec. Nie mogę tego wykluczyć, ale dziwię się, że do tej pory nikt ich nie wyartykułował w sposób przekonujący i zrozumiały.

Pozostałe dwie odpowiedzi są z gruntu pesymistyczne. Forsowanie podziału województwa mazowieckiego może być efektem niewiedzy (graniczącej czasem z ignorancją), nieznajomości lub braku zrozumienia faktów, o których pisałem wyżej.

Trzecia możliwość to cynizm polityków, którzy zdają sobie sprawę z potencjalnych negatywnych skutków podziału, ale forsują zmianę z powodów innych niż oficjalnie deklarowane. Na przykład po to, by odwrócić uwagę opinii publicznej od innych niewygodnych wydarzeń (ostatnio np. przebiegu pandemii).

Ostatnim wytłumaczeniem dążenia do podziału województwa może być chęć odniesienia zysku politycznego (nadzieja, że przy nowym układzie granic uda się przejąć władzę w jednym lub obu nowo powstałych województwach). Nie można wykluczyć tej hipotezy, ale jej analiza wykracza poza ramy artykułu, w którym wskazuję na racjonalne – ekonomiczne i społeczne – konsekwencje podziału.

Poza możliwymi skutkami reformy tym, co mnie mocno niepokoi, jest tryb jej ogłaszania i wdrażania. Zmiana podziału kraju na województwa to naprawdę bardzo poważna decyzja. Oczekiwałbym klarownego przedstawienia wizji i celów zmian, potem czasu na spokojną dyskusję, wypowiedzi ekspertów, ale także zainteresowanych partnerów społecznych i samorządowych, a dopiero potem decyzji.

Paweł Swianiewicz, Katedra Rozwoju i Polityki Lokalnej, Uniwersytet Warszawski