Współczesne państwo musi być zdecentralizowane

Czy dziś jest dobry moment na kolejny etap decentralizacji państwa?

Zawsze jest dobry moment, żeby mówić o decentralizacji. Najlepszym dowodem jest to, co działo się pod koniec lat 70., kiedy powstało konwersatorium „Doświadczenie i przyszłość” i kiedy profesor Regulski, który znalazł się wśród jego członków, postanowił się zająć samorządem terytorialnym i budowaniem koncepcji jego przywrócenia. Nikt wtedy nie wiedział, że PRL zmierza już do końca. A decentralizacja i samorząd terytorialny były tak bardzo odległe od głównego nurtu myślenia o strukturze władzy, że wydawało się to po prostu science fiction. Okazało się, że prace wtedy rozpoczęte przyniosły bardzo szybki efekt, początkowo w postaci tylko zwerbalizowania tej idei w programie Samorządnej Rzeczypospolitej na I Krajowym Zjeździe Solidarności. W 1981 roku, szczególnie po wprowadzeniu stanu wojennego, nikt nie mógł się spodziewać, że tak szybko będzie można myśleć o decentralizacji… Ale ponieważ te prace ciągle trwały, to w okresie Okrągłego Stołu była już grupa ludzi, którzy mieli głowę pełną uporządkowanych pomysłów.

FOT. ROBERT GARDZINSKI/FOTORZEPA

regiony.rp.pl

Jakby pan miał przełożyć ten stan samorządności, który mamy dzisiaj, do waszej wizji z 1989 roku, to jaka jej część została zrealizowana?

Na pewno nie udało się 100 proc., ale chyba więcej niż 30 czy 40 proc. Wizja, którą mieliśmy na początku, przegrywała w kolejnych odsłonach prac legislacyjnych. Wyobrażaliśmy sobie bardzo prostą strukturę samorządową: wybieramy radnych w okręgach jednomandatowych, bo ludzie powinni wybierać ludzi. Pamiętajmy, że ordynacje proporcjonalne to jest zdobycz dopiero końca XIX wieku, kiedy było przekonanie, że władzę się da odindywidualizować i w związku z tym, jak stworzymy jakieś partie, to raz na zawsze pozycja jednostki dążącej do władzy zostanie zmarginalizowana. Okazało się, system partii politycznych wcale do tego nie prowadzi. Nam się marzyło, że ludzie będą wybierać konkretnych ludzi, a ci stworzą radę. Na czele rady stałby przewodniczący, czyli ktoś, kto dostał największą liczbę głosów, wyłaniany w wyborach pośrednich, i on zostawałby burmistrzem.

CZYTAJ TAKŻE: Miasta muszą być motorem postępu

Czyli bez dwupodziału władzy, który się później ukształtował?

Tak. Natomiast na czele urzędu, tego korpusu urzędniczego, stałby dyrektor miasta, jak w Niemczech, czy taki amerykański city manager, który odpowiadałby za realizację prawa, wydawał decyzje administracyjne. I tutaj od razu dostaliśmy pierwszy cios, mianowicie uchwalono, że burmistrzem może być ktoś, kto nie został wybrany na radnego. To spowodowało, że w bardzo wielu radach powoływano na prezydentów, burmistrzów lub wójtów ludzi spoza rady. Ponieważ mieli słabą pozycję polityczną, ciągle drżeli, że mogą zostać odwołani, co się bardzo często zdarzało. Ale ludzie, którzy uchwalali to prawo w sejmie kontraktowym i w Senacie, nie bardzo rozumieli, że każda władza publiczna demokratycznego państwa musi się składać z dwóch elementów: z czynnika politycznego i czynnika urzędniczego. I one dopiero wspólnie dają efekt synergii. Burmistrz stał się jednocześnie szefem urzędu, a funkcja dyrektora miasta w ogóle została usunięta z projektu senackiego. Doszło do tego, że lider polityczny miał w ręku potężną władzę, a jednocześnie słabą legitymizację. Dlatego w 2001 roku wprowadzono bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów. Owszem, wzmocniono legitymizację, wzmocniono ich pozycję w stosunku do urzędników, ale w ten sposób zmarginalizowano radę, która miała być głównym elementem dbania o interes lokalny.

FOT. KRZYSZTOF SKLODOWSKI/FOTORZEPA

regiony.rp.pl

Innym pomysłem, którego nie udało się zrealizować, była silna reprezentacja samorządu wobec władzy centralnej. Stąd koncepcja krajowej izby gmin, która byłaby reprezentacją, a jednocześnie instytucją, która by permanentnie prowadziła szkolenia czy organizowała konkursy. Niestety, cały ten rozdział wypadł z projektu senackiego i później powstawały różne zrzeszenia: a to Związek Miast Polskich, a to Unia Metropolii, a to Unia Małych Miasteczek, a to Związek Gmin Wiejskich. Niestety, żadna z tych organizacji nie jest w stanie zrzeszyć wszystkich i nie ma ustrojowego zakorzenienia. W związku z tym oni są słabi. Jak przychodzi do konfrontacji w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, to widzimy, że strona rządowa specjalnie nią nie przejmuje.

Jedno z rozwiązań w Karcie wojewódzkiej proponowanej przez Inkubator Umowy Społecznej wydaje mi się nawiązaniem do waszych wizji stworzenia reprezentacji gmin na wyższym poziomie. Chodzi o senat wojewódzki…

Tak, na pewno brakuje miejsca, gdzie samorządy mogłyby się porozumiewać w skali całego regionu, także w układzie pionowym.

CZYTAJ TAKŻE: Zrównoważony rozwój to cel dla współczesnych metropolii

Jakie obszary powinny być mocniej zdecentralizowane?

W 1999 roku próbowano zdecentralizować służbę zdrowia. Uważam, że źle się stało, że kasy chorych zostały zlikwidowane. Była koncepcja, żeby województwa samorządowe po prostu przejęły służbę zdrowia, może warto do niej wrócić? Ale z drugiej strony w idei twórców tej reformy chodziło o wyodrębnienie płatnika. Kasa chorych miała być płatnikiem, samorząd wojewódzki miał tylko kontrolować proces wydawania pieniędzy. W tym kierunku można iść. Są przecież pozytywne doświadczenia, jeśli chodzi o samorządową służbę zdrowia, na przykład powiaty naprawdę zrobiły bardzo dużo…

25 miliardów zainwestowały w szpitale ze środków własnych….

Być może więc te doświadczenia są już na tyle poważne i przekonujące, że trzeba dokonać także decentralizacji finansów do samorządu? Na pewno bardzo wiele można zrobić, jeśli chodzi o opiekę społeczną. Ja nie wiem, czy w dalszej perspektywie 500+ coś uzdrowi w naszym państwie. Może po prostu trzeba było bardziej zaufać samorządom i dać im większą swobodę w działaniu. W tej chwili są one sprowadzone do roli urzędnika, który ma dać pieniądze w pewnych warunkach, bez oglądania się na to, czy te pieniądze są komuś potrzebne czy nie. A może komuś nie są potrzebne pieniądze, tylko inne świadczenie? O tym należałoby decydować lokalnie. Jeśli chodzi o płacę minimalną – powinno być tu jakieś zróżnicowanie, w zależności od poziomu życia w regionie. Bardzo ograniczona została rola samorządu, jeśli chodzi o edukację, a ostatnio nawet proponuje się zrobić z samorządu ślepego wykonawcę poleceń rządu. Podsumowując, wójt ma być karbowym, a nie liderem. Bo co on ma tutaj do gadania, jeśli chodzi o 500+? Co ma do gadania, jeśli chodzi o organizację procesu dydaktycznego? A dlaczego we wszystkich województwach mamy się uczyć tego samego od A do Z? Bo może powinniśmy się uczyć tego samego od A do K, a później w każdym województwie powinna być inna podstawa programowa z uwagi na pewne lokalne czy regionalne uwarunkowania?

FOT. ROBERT GARDZINSKI/FOTORZEPA

regiony.rp.pl

Co więcej, uważam, że decentralizacja powinna dotykać także uniwersytetów państwowych. Decentralizacja wyższych szkół zawodowych się powiodła – te szkoły istnieją, kształcą na potrzeby rynku. Uniwersytety regionalne mogłyby więcej wnieść do naszego rozwoju regionalnego.

Już sama nazwa naszej Karty wojewódzkiej wskazuje, że IUS chciałby dowartościować poziom regionalny jako istotne miejsce z punktu widzenia zarządzania sprawami publicznymi. Czy to jest dobry kierunek?

Wydaje mi się, że karta przyjmowana przez reprezentacje wszystkich samorządów województwa byłaby rzeczą dobrą, ale jako punkt programowy, a nie jedno ze źródeł prawa. I może ono byłoby nawet skuteczniejsze, bo byłoby takim miękkim prawem. Karta jako uzgodnienie programowe dla naszego regionu, wskazanie na pewne priorytety w ramach regionalnego senatu. Uważam jednak, że nie tylko samorząd powinien być reprezentowany w senacie wojewódzkim, ale przedstawiciele szkół wyższych, a może także organizacji gospodarczych.

CZYTAJ TAKŻE: Przede wszystkim chodzi o demografię

Czy w ogóle widzi pan w programie Zdecentralizowana RP szansę na odciążenie sporu politycznego w centrum od mocnych, polaryzujących emocji?

Wydaje mi się, że Polska jest zbyt małym krajem, żeby go można było w ten sposób odciążyć od tych najważniejszych sporów, rozładować napięcia. Sądzę, że poziom uzgodnienia musi jednak być w skali całego państwa.

Myślimy o decentralizacji sporu, ale też o tym, że decentralizacja to sprawniejsze państwo. Czy z tym się pan zgodzi?