Płace na stanowiskach kierowniczych wymagają rewizji

30 stycznia br. Związek Miast Polskich (ZMP) przedłożył stronie rządowej oraz podał do wiadomości publicznej projekt nowelizacji ustawy o pracownikach samorządowych. Jego celem jest wprowadzenie nowych zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, czyli tzw. kierownictwa jednostek samorządu terytorialnego (JST). Dotyczy on zatem przede wszystkim wójtów, burmistrzów, prezydentów miast pochodzących z wyborów bezpośrednich oraz członków zarządu województwa (w tym marszałka) i zarządu powiatu (w tym starosty) wybieranych odpowiednio przez sejmik województwa i radę powiatu. Nad założeniami i ostatecznym brzmieniem proponowanych przepisów pracowano blisko rok, co wskazuje, jak ważną są one dla samorządowców inicjatywą, a zarazem, że rezultat końcowy stanowi efekt pogłębionych przemyśleń w tej niezwykle trudnej społecznie materii.

Twórcy projektu podkreślili, że prezentowana propozycja stanowić ma przyczynek do podjęcia rzetelnej i merytorycznej debaty publicznej nad modelem kształtowania wynagrodzeń nie tylko kierownictwa JST, ale również wynagrodzeń na najważniejszych stanowiskach państwowych. Przedstawiciele Związku zaapelowali o odpowiedzialne podejście do inicjowanej debaty, w szczególności o jej oderwanie od populistycznych i bezrefleksyjnych haseł „taniego państwa”.

Ocenę proponowanych w jej ramach przepisów prawnych, jak przy każdym projekcie ustawy, powinna poprzedzać przede wszystkim refleksja nad założeniami, celami i wartościami, jakim projektowane przepisy mają służyć.

Niezależność od administracji rządowej

Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy jednym z naczelnych założeń przyświecających nowelizacji jest uniezależnienie systemu wynagrodzeń w samorządzie od administracji państwowej, w tym zwłaszcza administracji rządowej, likwidując tym samym możliwość bezpośredniego wpływania za jego pośrednictwem na bieżącą działalność samorządu. W uzasadnieniu projektu podkreślono, że kształtowanie wysokości wynagrodzeń pracowniczych w samorządzie terytorialnym objęte jest konstytucyjnie chronioną samodzielnością finansową JST i jakakolwiek ingerencja w tą sferę może być dokonywana wyłącznie w drodze ustawowej, a nadto musi się opierać na narzędziach adekwatnych (proporcjonalnych) do realizowanego przez nią celu.

Powołaną w uzasadnieniu zasadę samodzielności finansowej JST rozpatrywać należy przez pryzmat szerszej zasady, jaką jest zasada samorządności. Zasada ta wyraża bowiem istotę samorządu terytorialnego – gwarantowaną zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i na poziomie międzynarodowym (Europejską Kartą Samorządu Lokalnego). Oznacza ona, że w związku z dokonaną decentralizacją zadań publicznych, samorządom przysługuje swoboda – rozumiana jako niezależność od administracji rządowej – w podejmowaniu decyzji o sposobach i formach realizacji powierzonych zadań, w tym także decyzji dotyczących ich kadr, a tym samym dotyczących ludzi, którzy te zadania będą faktycznie wykonywać.

Konstrukcja ta jest pochodną zasady, że samorząd nie odpowiada przed administracją państwową, lecz przed wspólnotą mieszkańców, którą reprezentuje. Realizacja tego celu możliwa jest wyłącznie poprzez zapewnienie JST możliwości samodzielnego dysponowania własnym aparatem wykonawczym uniezależnionym od wpływów ze strony administracji państwa. Przejawem tej niezależności jest nie tylko wpływ samorządu na obsadę oraz organizację warunków pracy poszczególnych, zwłaszcza kluczowych stanowisk, ale także na sposób wynagradzania pracowników samorządowych. Swoboda JST w realizacji zdecentralizowanych zadań oczywiście może być ograniczana, lecz wyłącznie w drodze ustawy i pod warunkiem konieczności realizacji innych – niż ta zasada – dóbr lub wartości konstytucyjnych, którym w danych okolicznościach należy przyznać przed nią pierwszeństwo. Omawiane założenie realizowane jest w projekcie dwutorowo. Z jednej strony zrywa on z niezrozumiałą zasadą uzależnienia wysokości wynagrodzeń w samorządzie od limitów wynagrodzeń określanych corocznie w budżecie państwa dla stanowisk kierownictwa administracji państwowej (tj. stanowisk w administracji państwa, jako reprezentującej podmiot odrębny od JST). Z drugiej natomiast likwiduje możliwość określania przez administrację rządową wprost wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia oraz zasad ich kształtowania.

Projekt opiera się zatem na postulacie wypracowania nowej metody wyznaczania wysokości wynagrodzeń w samorządzie terytorialnym – metody określonej w sposób wyczerpujący w ustawie tj. w taki sposób, by jej realizacja nie była w żaden sposób i na żadnym etapie uzależniona od jakiejkolwiek decyzji organów administracji rządowej.

Uczciwe wynagrodzenie

Postulatowi uniezależnienia systemu wynagrodzeń pracowniczych w samorządzie terytorialnym towarzyszy postulat urealnienia wysokości wynagrodzeń kierownictwa JST. Potrzebę jego realizacji projektodawcy uzasadniają skutkami faktycznymi stosowania obecnie obowiązującego modelu płacowego. Wraz z projektem ustawy ZMP przedstawił szereg danych statystycznych dotyczących konkurencyjności płacowej kierowniczych stanowisk w samorządzie terytorialnym. Ich celem jest uświadomienie społeczeństwu oraz ustawodawcy ich rzeczywistej atrakcyjności.

Z zaprezentowanych przez stowarzyszenie danych wynika, że wysokość wynagrodzeń wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) jest znacząco niższa od wysokości wynagrodzeń kierownictwa w sektorze prywatnym. Więcej od osób pełniących najważniejsze funkcje w JST zarabiają już pracownicy średniego szczebla w prywatnych przedsiębiorstwach. Nadto, co zaskakujące, z zaprezentowanych danych wynika, że bardzo często zarabiają oni mniej od niektórych spośród swoich podwładnych – w Białymstoku od 40 osób, w Lublinie – 35, w Łodzi – 43 osób. Szczególnie jaskrawo prezentuje się w tym kontekście przykład Warszawy, w której pracowników sektora samorządowego zarabiających więcej, aniżeli Prezydent Miasta, jest blisko 250 osób.

Ocena proponowanego w projekcie postulatu wymaga odwołania się nie tylko do zdroworozsądkowej oceny sytuacji obecnej, ale również do historii obowiązujących uregulowań prawnych.

Przypomnieć należy, że aktualny model wynagradzania kierownictwa JST został wypracowany w 2000 r. jako reakcja na obserwowane pod koniec lat 90. ubiegłego stulecia zjawisko „galopującego” wzrostu wynagrodzeń części pracowników kadry zarządzającej w JST. Wysokość niektórych wynagrodzeń samorządowców uznana została wówczas za naruszającą zasadę godziwości z uwagi na jej nieuzasadnione zawyżenie w stosunku do wysokości wynagrodzeń oferowanych w gospodarce narodowej. Zamysłem przyjętych w 2000 r. rozwiązań prawnych było zrelatywizowanie wysokości wynagrodzeń w sferze samorządowej do wysokości wynagrodzeń w sektorze prywatnym. Przyjęte rozwiązania początkowo zmierzały do zrealizowania zamierzonego celu, z biegiem lat okazało się jednak, że wbrew pierwotnej woli ustawodawcy, mechanizm kalkulacji wynagrodzeń samorządowców doprowadził do ich wieloletniego zamrożenia, doprowadzając do rezultatów zdecydowanie nieodpowiadających założeniom wyjściowym. W ostateczności, przyjęte regulacje nie odpowiadają obecnie ani realiom rynku pracy, ani tendencjom ekonomicznym w gospodarce krajowej, zwłaszcza podnoszeniu płacy minimalnej oraz zdecydowanemu wzrostowi średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W 2000 r. maksymalny poziom wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru pozostawał do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w proporcji 5,41. Proporcja ta zmniejszyła się niemal dwukrotnie i wynosi aktualnie 2,71. W tym kontekście, postulowanej w projekcie propozycji urealnienia wysokości wynagrodzeń nie należy postrzegać jako rewolucyjnego roszczenia płacowego, lecz jako próbę powrotu do proporcji, które stanowiły podstawę wypracowanego w 2000 r. kompromisu.