Samorząd: jakość zarządzania

Prezes Fundacji Demokracji Lokalnej, Cezary Trutkowski zwrócił uwagę na wielki niepokój, który towarzyszy mu, kiedy przysłuchuje się dyskusji sprowadzającej samorząd wyłącznie do funkcji instytucjonalnych i „ubiera go” wyłącznie w administrowanie. – Oczywiście samorząd jest częścią administracji publicznej – mówił Trutkowski – ale zgodnie z trzecim artykułem europejskiej karty samorządu lokalnego, którą jako jeden z sygnatariuszy podpisywał założyciel Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Jerzy Regulski, fundamentalna jest „zdolność i prawo społeczności lokalnej do decydowania o zasadniczej części spraw publicznych na swoją własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców”. Nie jest to więc kwestia wyłącznie administrowania, ani działalności aparatu urzędniczego. Dlatego FRDL zaangażowała się w promocję „Zasad dobrego rządzenia”, które zostały ustanowione przez Radę Europy i są promowane w wielu krajach. Chodzi o zwrócenie uwagi na to czym jest samorząd i czym jest troska o rozwój i budowanie społeczności lokalnej.

I romantyzm, i rozwaga

Cezary Trutkowski przypomniał, że w 2016 r. Fundacja robiła badanie, w którym uczestniczyło 70 procent sekretarzy miast. Zaobserwowano, że funkcjonują różne modele działania i wzmacniania jakości zarządzania na poziomie lokalnym – ISO, model CAF, Program Rozwoju Instytucjonalnego. Ale wciąż nie są one zbyt popularne w administracji samorządowej. – Często zarządzanie nie jest poddane systematycznemu oglądowi. I często dzieje się tak z przyczyn systemowych. Zasady dobrego zarządzania wychodzą poza wymiar instytucjonalny i kierują uwagę na misję samorządu. Mam świadomość, że „misją nikt się nie naje”, ale gdy słyszę hasła, że „do polityki nie idzie się dla pieniędzy” i przekłada się to na administrację samorządową – to mam ochotę przeciw temu protestować – mówił prezes FRDL. – Bo samorząd to jest realizacja interesów mieszkańców w imię rozwoju społeczności lokalnej. Ktoś mi kiedyś powiedział, że ja mam „romantyczną” wizję samorządu. Może i tak, ale wiem, że ta wizja jest doceniana przez obywateli, bo takiego poparcia, jakim cieszy się obecnie samorząd, nie było nigdy, co pokazują badania CBOS.

Jerzy Stępień, przewodniczący Rady Fundatorów FRDL, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, odnosząc się do słów o romantycznej wizji samorządu, przypomniał dzieło Jane Austin „Rozważna i romantyczna”, podkreślając, że obydwa te elementy powinny być brane pod uwagę. Stępień przyznał też – jako jeden z autorów ustawy o samorządzie terytorialnym, że w przeszłości miało miejsce wiele niekonsekwencji. – Uchwalaliśmy tę ustawę w 1990 r. – przypomniał. – W tamtym kontraktowym Sejmie ludzie mieli różne wizje rozwoju, np. projekt senacki zakładał rozdział stanowisk – na takie, które są polityczne, i takie, które są administracyjne. Politycy lokalni to ci, którzy są z wyboru, a zarządzać gminą miał wedle tamtej koncepcji dyrektor gminny. Taki „city manager”, jak jest m.in. w USA i w Niemczech. Ta wizja jednak wtedy nie przeszła. Został sekretarz, czyli pomysł z XIX w., kiedy radni najczęściej nie umieli pisać, szczególnie w zaborze rosyjskim, więc sekretarz im pomagał… Drugi błąd popełnił Senat w ustawie o pracownikach samorządowych – tam też nie postawiono wyraźnej granicy między rządzeniem a zarządzaniem.

Prof. Maria Jastrzębska, odnosząc się do pytania o standardy zarządzania, poruszyła kwestię ich przydatności, tego, czy mamy świadomość na co dzień jak bardzo są potrzebne. – Uważam, że przydałby się ktoś taki, o kim mówi Jerzy Stępień – czyli city manager. Ale to, co sprawdza się w Stanach, nie zawsze sprawdzi się gdzie indziej. Studenci administracji publicznej stają się w USA członkami tej administracji, uczą się w urzędach, mają w czasie wakacji po dwa miesiące stażu w jednostkach federalnych czy samorządowych. A czy wy państwo chcielibyście – zwróciła się do słuchaczy prof. Jastrzębska – zatrudniać studentów w swoich urzędach dając im nie tylko proste zadania do wykonania, ale i kompetencje? Coś jeszcze, oprócz przynoszenia kawy i herbaty?

Profesor zwróciła także uwagę na spuściznę historyczną i geograficzną. – Ciągle w administracji publicznej mamy carskie podejście. Podwładny, którym jest obywatel, musi stać przed carem, czyli urzędnikiem, pokornie i udawać głupszego – komentowała prof. Jastrzębska.

Najpierw po co, potem jak

Wiceprezydent Gdyni Bartosz Bartoszewicz, skoncentrował się na samym, praktycznie rozumianym terminie „zarządzanie”. – Odpowiadam w Gdyni za zdrowie, edukację i nowoczesne technologie, za rozwój miasta w obrębie tzw. smart city. Mam doświadczenie pozarządowe i biznesowe, byłem radnym – mówił. – Udało mi się nabyć doświadczenie w trzech sektorach. I wiem, że najważniejszy w zarządzaniu jest cel. Zawsze pada z mojej strony pytanie: „po co”. Każdy samorząd jest inny, Gdynia ma inną specyfikę niż sąsiedni Sopot, a co dopiero południe Polski. Należałoby więc zawsze pytać o standardy, odnosząc je do konkretnych warunków. Znając cele, kluczowy jest dobór narzędzi. Ja co tydzień oglądam dane dotyczące gdyńskiej strony internetowej, aby wiedzieć, co się dzieje w mieście. Pracujemy teraz nad jednym wspólnym dla wszystkich numerem telefonu, pod którym będzie można m.in. ocenić funkcjonowanie służb i władz miejskich. Moim zdaniem przy ocenie standardów zarządzania trzeba określić, jaki cel chcemy osiągnąć oraz narzędzia.

Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich, nawiązał do kwestii obniżki wynagrodzeń w samorządach. Jego zdaniem, jeśli nowy załącznik do rozporządzenia w tej sprawie, który właśnie wysłano do zaopiniowania, pozostanie bez przepisów wprowadzających, to nikt nie będzie musiał się tym przejmować, bo on nie będzie prawnie ważny. – 5 czerwca mamy Komitet Monitorujący Przestrzeganie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którego posiedzenie odbędzie się w Warszawie. Już na poprzednim spotkaniu, dziesięć lat temu, alarmowaliśmy, że art. 6 karty nie jest respektowany za sprawą taryfikatora wynagrodzeń. Karta mówi bowiem, że zasady wynagradzania, czyli także jego wysokość, ustala sam samorząd.

Dyr. Porawski odniósł się także do statusu sekretarza. – Mogłyby zostać wprowadzone różne rozwiązania, ale burmistrzowie łatwo nie oddadzą władzy, którą dostali. W krajach europejskich modele są różne, np. w Holandii sekretarz z chwilą zwolnienia go z pracy z przyczyn innych niż emerytura, otrzymuje odprawę w wysokości tylu pensji rocznych, przez ile lat pełnił swoją funkcję. Ale tam sekretarz naprawdę rządzi gminą. Burmistrza mianuje królowa i jest to figura polityczna.

Warto budować relacje

Dyr. Porawski odniósł się też do standardów zarządzania. – Dziś powinny być one mniej związane z efektywnością zarządzania, chociaż zapominać o tym nie wolno, a bardziej z budowaniem relacji. Dziś społeczeństwo chce być traktowane po partnersku, ale niechętnie wchodzi z nami w relacje, nie potrafimy go zainteresować. A standardy wyznaczane są przez ustawy, a im więcej ich wyznaczają – tym gorzej. W dwóch sferach ewidentnie mamy do czynienia z nadmierną regulacją: w oświacie i pomocy społecznej. Trzeba powiedzieć jasno: standardy z ustaw są po prostu do niczego. Są jeszcze standardy w rozporządzeniach – tam udaje nam się czasem wynegocjować w ramach Komisji wspólnej sensowny kształt. Mamy jeszcze normy zarządzania, z tymi najsłynniejszymi, czyli normami ISO, jest nawet standard zarządzenia miastami – ISO31720. Kilka miast się pochwaliło, że przeprowadziło audyt w ramach tego standardu, ale ucieszę się dopiero, kiedy będę mógł obejrzeć wykonanie tego standardu systematycznie co roku przez pięć lat.

Kolejną kwestią poruszoną w debacie, było zaangażowanie mieszkańców w zarządzanie miastem. Elementem tego procesu jest np. budżet partycypacyjny. A czy zaangażowanie mieszkańców pomaga w zarządzaniu miastem?

Andrzej Porawski zwrócił uwagę, że samorząd nie bardzo potrafi zachęcić mieszkańców do udziału w budowaniu relacji. Dyrektor podkreślił, że jest już wypracowany zestaw narzędzi, umożliwiających partycypację. – Niektóre są jeszcze źle ustawione, np. zgłaszanie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wtedy, kiedy plan jest już zrobiony. Uwagi można więc zgłaszać do „gotowca”, którego samorządy nie chcą za bardzo zmieniać, bo to dużo kosztuje. Ciężar konsultacji powinien być przesunięty na moment ogłoszenia o przystąpieniu do tworzenia planu. Byłem kiedyś na spotkaniu mera w sprawie planu zagospodarowania jednej z dzielnic w Saint Malo, w Bretanii. To miasto ma 50 tys. mieszkańców, a przyszło 1500 osób. Nie tylko wysłuchali mera, ale wiedzieli dokładnie, że mają określony czas na składanie swoich wniosków, zanim powstanie nowy plan. Nasi mieszkańcy nie przychodzą na takie spotkania, ale mieliśmy kilka społecznych akcji w Polsce, które pokazują, że potrafią się zorganizować – dzięki mediom społecznościowym niektóre projekty poszły jak burza. Ale kiedy Dąbrowa Górnicza zrobiła supernowoczesny i funkcjonalny system konsultacji społecznych, to pod większością konsultowanych dokumentów nie pojawiła się ani jedna opinia. Mechanizm nie wzbudził takiego zainteresowania, na jakie Dąbrowa Górnicza liczyła. Musimy znaleźć drogi do mieszkańców, żeby naprawdę ich zachęcić do udziału w relacjach z samorządami.