Z obchodzeniem przepisów jest problem

Dr Ryszard Paweł Krawczyk jest prezesem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
materiały prasowe

Część długu samorządów jest ukrywana w spółkach komunalnych w majestacie prawa.

Rz: Kontrolerzy regionalnych izb obrachunkowych alarmują, że jednostki samorządowe obchodzą prawo, aby osiągnąć zaplanowany cel. Czym właściwie jest obchodzenie prawa? Drogą na skróty czy łamaniem prawa?

Ryszard Paweł Krawczyk: Obejście prawa nie jest tym samym co zachowanie sprzeczne z prawem. Niemniej jest to nieprzestrzeganie prawa. Istota tego zjawiska nie została wprost określona w przepisach, lecz stanowi wynik analiz doktryny i rozstrzygnięć sądów. Ustawodawca wstrzemięźliwie reguluje to zjawisko w przepisach. Jest to przede wszystkim art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, który wskazuje, że obejście prawa polega na takim ukształtowaniu treści czynności prawnej, że z formalnego punktu widzenia nie sprzeciwia się ona przepisom prawa, ale zmierza do osiągnięcia celów zakazanych przez prawo.

Dlaczego jednostki samorządowe stosują tego typu rozwiązania? Z niewiedzy, konieczności finansowej czy dlatego, że wolno im tak postępować?

Jest to pewna konieczność związana ze środkami unijnymi. Zdaję sobie sprawę, że gdyby nie poluzowane rygory, samorządy miałyby trudności ze zgromadzeniem środków publicznych na wkład własny. Mamy regulacje, które umożliwiają obchodzenie tego przepisu. Dla nas, jako organu nadzoru, stanowi to problem. O części zjawisk możemy nie wiedzieć, bo wszak nadzorujemy tylko określone akty. Natomiast wychwytujemy je podczas działalności kontrolnej. Jednak ani państwa, ani nas nie stać na to, żebyśmy byli non stop w danej jednostce samorządowej. Dlatego nie jesteśmy w stanie wszystkich sygnałów sprawdzić.

Jakiego typu rozwiązania stosowane przez samorządy można uznać za obejście prawa?

Podam przykład klasycznego obejścia prawa. W jednej z gmin, które nadzoruje RIO w Łodzi, z budżetem 19–20 mln zł, na koniec roku wydano więcej, niż wyniosły dochody. Konieczność zbilansowania budżetu doprowadziła do ciekawego rozwiązania. Nie zaciągnięto kredytu, bo na to gmina nie mogła już sobie pozwolić, mając negatywną opinię izby. Natomiast 29 grudnia 2017 r. jeden z przedsiębiorców wpłacił a konto podatku od nieruchomości zamiast niecałych 500 zł – 800 tys. zł, i w ten sposób budżet nie tylko się zbilansował, ale miał nawet sztuczną nadwyżkę. Przedsiębiorca poprosił, aby nadpłatę zaliczyć na konto przyszłych podatków, tj. za jakieś 150 lat. Suma ta wpłynęła też korzystnie na wieloletnią prognozę finansową. Już w nowym roku przedsiębiorca poprosił o zwrot tej kwoty. Z punktu widzenia sprawozdania z wykonania budżetu wszystko okazało się „zgodne z prawem”. A że kłopoty przejdą na rok następny? Zakwestionowaliśmy sprawozdanie budżetowe, jednak nasze rozstrzygnięcie nie zrobiło wrażenia na samorządowcach. Innym przykładem obchodzenia prawa są tzw. umowy nienazwane, które stanowią kompilację fragmentów umów regulowanych przez przepisy kodeksu cywilnego. Mamy też świadomość, że część długu jest ukrywana w spółkach komunalnych w majestacie prawa. Ma to miejsce przy tzw. umowach wsparcia. Możemy mówić o dwóch ich rodzajach. Pierwsza konstrukcja – dość prosta i przejrzysta, to umowa, jaką zawierają samorządy ze spółką komunalną. Zobowiązują się w niej do współfinansowania określonego projektu realizowanego przez spółkę i utrzymania płynności finansowej spółki przez podwyższanie kapitału podstawowego wkładami pieniężnymi. W tym przypadku dokapitalizowanie spółki jest przedsięwzięciem wieloletnim ujętym w wieloletniej prognozie finansowej. Od strony prawnej w kwestii zaliczenia zobowiązania do długu nie budzą one wątpliwości. Drugi rodzaj to umowa trójstronna zawierana między samorządem a spółką komunalną przy udziale banku lub innej instytucji finansowej, określanej jako agent płatniczy. Konsekwencją tak zawartej umowy wsparcia są tzw. umowy wykonawcze, które zobowiązują jednostki do corocznego wnoszenia do spółek tzw. rekompensaty bieżącej za wykonanie powierzonych zadań i rekompensaty inwestycyjnej na spłatę zaciągniętych przez spółkę zobowiązań, na ogół przy wykupie wyemitowanych przez nią obligacji. Wydatki te ujmowane są w wydatkach budżetu oraz jako przedsięwzięcia w załączniku do wieloletnich prognoz finansowych. Zobowiązania te, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie stanowią zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego nawet wówczas, gdy jest ona jedynym udziałowcem spółki, ponieważ jednostka nie jest stroną zawieranych umów. Nie można tych zobowiązań traktować jako poręczeń lub gwarancji, bo w istocie stanowiłoby to dwukrotne obciążenie planu wydatków budżetu z tego samego tytułu – raz z tytułu objęcia udziałów w zamian za przekazanie środków na spłatę zobowiązań finansowych przez spółkę, drugi raz z tytułu ewentualnego niespłacenia przez spółkę zobowiązania z przekazanych przez samorządy środków. Ciekawe, jak w przyszłości tego typu zobowiązania spółek wpłyną na gospodarkę finansową samorządu.

Jak istotne jest zjawisko obchodzenia prawa w jednostkach samorządowych? Problemy, którym się przypatrujemy, dotyczą przede wszystkim dużych jednostek samorządowych. Małe są zbyt słabe ekonomicznie, by na dłuższą metę stosować umowy wsparcia. Natomiast duże miasta, sejmiki czy nawet niektóre powiaty pozwalają sobie na tego typu konstrukcje. Wspólną cechą obchodzenia prawa jest to, że kreuje się dla społeczności lokalnych nieprawdziwy obraz, najczęściej w zakresie finansowych możliwości jednostki. Samorządy poszukują ciągle rozwiązań finansowych, które pozwalają im pozyskiwać zewnętrzne środki finansowe, przy jednoczesnym zagwarantowaniu niezaliczania ich do długu publicznego. Ale kłopotem może być zaliczenie zobowiązań do indywidualnego wskaźnika zadłużenia, ponieważ powoduje to zmniejszenie możliwości zaciągania zobowiązań przez daną jednostkę. Co roku w sprawozdaniu z działalności RIO zwracamy Sejmowi na to uwagę. Zastanawiamy się, gdzie nas to zaprowadzi. Kiedy w danym samorządzie, korzystającym z takich umów, pojawią się problemy.

Tagi:

Mogą Ci się również spodobać

Weekendowe utrudnienia na autostradzie A1

Do poniedziałku kierowcy podróżujący A1 muszą spodziewać się utrudnień. Trasą nie przejedziemy na odcinku ...

Dostojny jubileusz lubelskiej Filharmonii

13 grudnia 2019 r. Filharmonia im. Henryka Wieniawskiego w Lublinie świętuje w wielkim stylu ...

W poszukiwaniu finansowej autonomii

Sytuację w kasie samorządowej mogłoby poprawić wprowadzenie komunalnego PIT. To jedna z propozycji Banku ...

Za elektrycznymi hulajnogami nie nadążają przepisy

Miały ułatwiać życie mieszkańcom dużych miast. Pomóc w szybkim i tanim przemieszczaniu się do ...

Wpływy z PIT: spustoszenie w lokalnych budżetach

Samorządowcy zaczynają planować budżety na 2020 rok. I z przerażeniem liczą, jak zapełnić lukę ...

Ogród deszczowy w Dolnym Wrzeszczu

Deszczówka na wagę złota

Coraz więcej miast zakłada ogrody deszczowe. Kilka działa już m.in. w Warszawie, Gdańsku, Gdyni ...