Krzysztof Kwiatkowski: Samorządy są w porządku

Władza lokalna te same zadania realizuje taniej i efektywniej niż władza centralna – przekonuje Krzysztof Kwiatkowski, prezes Najwyższej Izby Kontroli. Nie oznacza to, że nie zdarzają się błędy i potknięcia. Ale NIK stara się podpowiadać samorządom, jak te niedomagania poprawić.

Rz: Czy Hanna Zdanowska, jeśli wygra wybory na prezydenta Łodzi, będzie mogła objąć swoją funkcję, choć ma prawomocny wyrok za umyślne przestępstwo? Pytam pana jako prawnika, nie jako prezesa NIK.

Krzysztof Kwiatkowski: Z punktu widzenia obywateli bardzo istotną wartością jest zaufanie do szeroko rozumianych działań organów państwowych. Sytuacja, w której zaraz po wygraniu przez daną osobę wyborów samorządowych zostałaby wszczęta procedura wygaszania mandatu tej osoby, może budzić niepokój. To rzecz, która powinna być jak najszybciej unormowana także w kontekście zmian przepisów prawa, tak by nie pozostawiły wątpliwości co do ich interpretacji. Mówię tu dosyć ogólnie, ale nie chciałbym, by moja wypowiedź jako byłego ministra sprawiedliwości była odebrana jako sugerująca takie czy inne rozwiązania w ewentualnym sporze sądowym.

A czy NIK planuje kontrolę sposobu przeprowadzenia tegorocznych wyborów samorządowych?

W planie tego nie mamy, ale cztery lata temu rzeczywiście po wyborach przeprowadziliśmy kontrolę ze względu na duże opóźnienie w podaniu ostatecznych wyników wyborów. Nasza kontrola pokazała wówczas niedomagania systemu informatycznego i była podstawą działań, by takie sytuacje w przyszłości się nie powtórzyły.

Ale gdyby coś poszło nie tak, to NIK będzie reagowała? Tym bardziej że w tym roku po raz pierwszy wybory będą organizowane na podstawie nowego kodeksu wyborczego.

Paradoksalnie wybory samorządowe, które są najbliżej obywatela, z punktu widzenia Krajowego Biura Wyborczego są najtrudniejszymi do przeprowadzenia. Proszę pamiętać, że mamy tu m.in. ok. 50 tysięcy kandydatów na radnych do 2,5 tys. gmin, ponad 300 powiatów, 16 województw oraz kandydatów na wójtów, burmistrzów i prezydentów. Zmiany wprowadzone w tym roku mogą negatywnie wpłynąć na sprawność funkcjonowania komisji wyborczych. Ale to wszystko będziemy wiedzieli po wyborach, wtedy będzie czas na ewentualną decyzję ze strony NIK.

Według pana oceny samorządy są dobrymi gospodarzami czy raczej kiepskimi wykonawcami usług publicznych?

NIK kontroluje zarówno administrację rządową, jak i samorządową. I na podstawie wyników naszych badań mogę z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że samorząd wydaje publiczne pieniądze daleko lepiej, efektywniej i skuteczniej niż administracja rządowa. Oczywiście od każdej zasady są wyjątki, są gminy dobrze zarządzane i są gminy zarządzane słabiej. Ale niewątpliwie to, że w przypadku samorządu obywatel jest bliżej władzy i uważnie „patrzy” jej na ręce, skutkuje tym, że władza lokalna te same zadania realizuje taniej i efektywniej niż władza centralna.

Czyli centralizacja zadań publicznych nie jest dobrym kierunkiem z punktu widzenia efektywności wykonywania tych zadań?

Nie mam żadnym wątpliwości, że samorząd jest tym miejscem, gdzie najlepiej są rozwiązywane problemy mieszkańców. Oczywiście nie chcę powiedzieć, że wszystkie zadania należy przekazać samorządom, swoje funkcje ma też administracja rządowa. To zadania choćby z zakresu obrony narodowej, kształtowania polityki gospodarczej, społecznej czy z zakresu funkcjonowania całego systemu oświaty, choć nadzór nad jego praktyczną działalnością sprawuje właśnie samorząd. Wszędzie tam, gdzie można, należy doprowadzać do efektu synergii, dobrej współpracy. W wielu naszych kontrolach pokazujemy, że w Polsce dopracowaliśmy się wyjątkowo efektywnego systemu wydatkowania środków z funduszy europejskich, którego wiele państw europejskich nam zazdrości, właśnie dzięki współpracy i zaangażowaniu samorządów.

Mowa o roli samorządów wojewódzkich, które są dysponentem części funduszy UE, czy też samorządów jako podmiotów wykorzystujących te fundusze?

Obie te rzeczy są ważne, bo dzięki temu modelowi Polska wydała dużo więcej środków unijnych niż inne kraje Europy Środkowej. Proszę zauważyć, że reakcja wszystkich osób, które przyjeżdżają do Polski po latach, jest taka sama: „niewiarygodne, jak Polska się zmieniła”! Często zapominamy, że w 1989 r., czyli niecałe 30 lat temu, Polska była bankrutem, a poziom dochodów w przeliczeniu na głowę mieszkańca był niższy niż na Ukrainie. Dzisiaj pod tym względem przegoniliśmy Grecję, przeganiamy Portugalię i naszą ambicją jest dogonić w rozwoju gospodarczym Włochy.

Czyja to zasługa?

Wszystkich rządów po 1989 r., niezależnie od barw politycznych. Duża w tym też zasługa integracji z Unią Europejską i faktu, że możemy dzisiaj korzystać z funduszy europejskich. Z tego punktu widzenia niezwykłą wartością dla całej klasy politycznej powinno być utrzymywanie takich relacji z UE, żeby to nie przekładało się negatywnie na możliwości korzystania z funduszy pomocowych m.in. przez samorząd terytorialny.

Jak jesteśmy przy wielkiej polityce…

W sprawach wielkiej polityki nie mogę zabierać głosu. W ustawie o NIK wprost jest napisane, że prezes NIK musi być apolityczny.

Rozumiem, ale chciałam zapytać, jak pan ocenia konkretne przykłady działań rządu PiS ograniczające kompetencje samorządów? Przykładowo przejęcie nadzoru nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska albo przejęcie obowiązku ustalenia cenników za wodę dostarczaną mieszkańcom.

Tu mogę się wypowiedzieć. NIK kontrolowała i sprawy związane z szeroko rozumianą gospodarką wodno-ściekową, i funkcjonowaniem funduszy ochrony środowiska. I możemy powiedzieć, że w sprawach gospodarki wodno-ściekowej mamy dwie strony medalu. Zacznę od tej lepszej. W Polsce w ciągu ostatnich 20 lat dokonała się prawdziwa rewolucja. Przez te lata w wielu miejscach powstały oczyszczalnie ścieków, w zasadzie nie ma już miejsc, gdzie nie dociera woda z wodociągów, a większość gmin miejskich w całości objęta jest siecią kanalizacji ściekowej. Mowa więc o niesamowitym postępie.

Ale jest i zła strona…

Każdy sukces ma swoją cenę. Jeżeli porównamy cenę, jaką Polacy płacą za wodę i ścieki, z realnymi dochodami, to okazuje się, że jest ona jedną z najwyższych w Europie. To niepokojące zjawisko samo w sobie. Do tego, to co nas niepokoiło i piętnowaliśmy w naszych raportach to fakt, że m.in. spółki wodociągowe wielokrotnie wydatkowały środki na zadania niezwiązane z gospodarką wodno-ściekową, np. na turnieje rycerskie czy okolicznościowe festyny.

Takie wydatki były uwzględniane w cenie?

Oczywiście, bo traktowano to jako koszt, który następnie przekładał się na cenę wody czy ścieków. Uważamy, że to sytuacja nieprawidłowa, gdy wójt, burmistrz, prezydent wykorzystuje w wygodny sposób, bo poza plecami rady, decyzje o wykorzystaniu danej spółki gospodarki komunalnej do finansowania swoich imprez kulturalnych, sportowych czy rekreacyjnych. Dodatkowo takie przedsiębiorstwa często ponoszą duże tzw. koszty administracyjne, czyli rozbudowanych zarządów, rad nadzorczych czy wysokiego poziomu zatrudnienia nieadekwatnego do zadań i potrzeb.

Czy te niepotrzebne koszty są na tyle duże, by aż tak podwyższały cenę wody?

Nasze kontrole pokazały, że koszty funkcjonowania mogłyby być mniejsze, a przez to także cena wody czy odprowadzonych ścieków mogłaby być niższa.

Czy remedium na te nieprawidłowości jest zatwierdzanie wszystkich lokalnych taryf przez jedno przedsiębiorstwo Wody Polskie?

To pokaże życie. NIK na pewno będzie to kontrolować. Bo tak jak nie mieliśmy wątpliwości, że dotychczasowy model, w którym taryfy zatwierdzała rada gminy, nie był doskonały (rady zatwierdzały cenniki przedstawione przez spółki praktycznie bez weryfikacji kosztów), to trzeba też będzie zbadać efektywność nowego modelu przyjętego przez ustawodawcę.

A przejęcie kontroli nad WFOŚiGW przez ministra środowiska z rąk samorządu wojewódzkiego?

To, jak działają te fundusze, też badaliśmy. I okazało się przykładowo, że mają one niską skuteczność w docieraniu do potencjalnych beneficjentów, czyli gmin. Na kontach funduszy gromadziły się znaczne środki finansowe, które nigdzie nie były angażowane, za to faworyzowanym beneficjentem były samorządy wojewódzkie. Dlaczego? Bo samorząd wojewódzki miał wpływ na obsadę rady i zarządu takiego funduszu. Czyli znowu, rozwiązanie, które było wcześniej, nie było idealne, miało swoje zalety i wady. Ale tu też będziemy się przyglądać, czy wprowadzone zmiany przyczynią się do wyeliminowania tych wad.

Seria raportów NIK dotyczących szeroko pojętej ochrony środowiska pokazuje, że może samorządy nie do końca radzą sobie z zadaniami z zakresu gospodarki komunalnej? Alarmujecie o niskiej jakości wody pitnej, wysokim poziomie zanieczyszczenia powietrza, niskim poziomie segregacji śmieci itp.

Rzeczywiście wykazaliśmy, że liczba badań jakości wody jest zbyt mała w stosunku do potrzeb wynikających z przepisów, zwłaszcza w sytuacji wznawiania dostarczania wody po awarii. To bardzo niepokojące wnioski i raport przesłaliśmy do wszystkich samorządów w Polsce. Mamy nadzieję, że podejmą działania, które wyeliminują takie sytuacje w przyszłości.

W swoich raportach już w 2017 r. ostrzegaliście, że na wysypiskach śmieci składowanych jest zbyt dużo odpadów, co grozi wzrostem szarej strefy „śmieciowej” i nielegalnego pozbywania się tych odpadów.

Czasem mam takie wrażenie, że gdyby decydenci na różnym poziomie czytali nasze raporty, to wielu sytuacji udałoby się uniknąć. Przecież na kilka miesięcy przed falą podpaleń wysypisk śmieci w tym roku mówiliśmy, że do Polski będą napływać śmieci, w tym odpady niebezpieczne, z zagranicy, że system nadzoru nad składowiskami odpadów podlegających recyklingowi jest nieefektywny. Od początku mówiliśmy o koniecznych zmianach przepisów prawa w tym zakresie. Z tego punktu widzenia satysfakcjonujące jest dla nas, że w końcu do tej zmiany doszło, szkoda jedynie, że nie wcześniej.

A jak różne instytucje reagują na wasze raporty. Ignorują czy biorą sobie do serca?

Ponad 80 proc. wniosków z kontroli NIK jest realizowanych jeszcze w trakcie trwania kontroli lub bezpośrednio po jej zakończeniu. I to jest dla nas najlepsza sytuacja. Kontroli nie prowadzimy po to, by kogoś piętnować, krytykować, ale po to, by pokazać, jak jest, i podpowiedzieć, co można zrobić, by było lepiej.

Co z resztą wniosków pokontrolnych?

Te niezrealizowane wnioski od razu często dotyczą konieczności zmiany przepisów. A takie zmiany z naturalnych względów muszą zająć więcej czasu. Inna sprawa, że czasem mam nieodparte wrażenie, że ustawodawca czyta nasz wniosek, a później realizuje go już wedle własnej, autorskiej koncepcji. Przykładowo, kilka lat temu pokazaliśmy, że mobilne fotoradary w niektórych miejscach są nadużywane do zapewnienia dodatkowych wpływów do budżetów samorządów gminnych. Co w reakcji zrobił Sejm? Zlikwidował wszystkie fotoradary, także te stacjonarne, choć podkreślaliśmy bardzo wyraźnie, że chodzi nam wyłącznie o te mobilne.

Wracając do samorządów, uważa pan, że to dobrzy gospodarze, a jednak NIK ciągle im coś wytyka, a to że za mało jest pielęgniarek w szkołach, a to że słabo realizują zadanie opieki nad seniorami, orliki są zaniedbane, a o stanie dróg nawet szkoda gadać.

Rzeczywiście, w wielu kontrolach wykazaliśmy bardzo zły stan dróg lokalnych, złe ich oznakowanie, często katastrofalny stan obiektów inżynieryjnych, takich jak mosty czy kładki, szczególnie na drogach gminnych. Ale ogłaszając tego typu raport, czuję pewien dyskomfort, bo jednocześnie wiem, że czasami są to drogi czy mosty w bardzo biednych gminach wiejskich, które nie są w stanie sfinansować tego zdania. Dlatego uważam, że programy dofinansowania zadań samorządów z budżetu centralnego w zakresie dróg i transportu publicznego są niezwykle potrzebne. Jeżeli takiego wsparcia finansowego państwa nie będzie, to nie rozwiążemy tych problemów. Podobnie z największym wyzwaniem cywilizacyjnym – zanieczyszczeniem powietrza. Bardzo się cieszę z programów rządowych, np. w zakresie termomodernizacji prywatnych budynków, bo one też są zbieżne z wnioskami NIK z różnych kontroli. Podobnie zresztą, o czym głośno mówimy podczas debaty publicznej, dofinansowania wymaga służba zdrowia. Z naszych raportów wprost wynika, że na zdrowie wydajemy dużo mniej, niż by należało.

Słuchając tegorocznej kampanii wyborczej, można było odnieść wrażenie, że rząd i samorząd to jakieś dwa odrębne światy, że jedni są z Marsa, a drudzy z Wenus. A przecież to jedna administracja publiczna.

W Polsce wszystkie badania pokazują, że jednym z najistotniejszych problemów jest niski poziom zaufania społecznego, zarówno obywateli względem siebie, jak i obywateli względem administracji publicznej. Administracją, która cieszy się najwyższym zaufaniem, jest właśnie władza lokalna, ta najbliższa obywatelom. Nie mam żadnej wątpliwości, że podważanie zaufania do funkcjonowania samorządu terytorialnego jest drogą donikąd. I nie chcę tu nikogo oceniać politycznie, mogę jedynie podkreślić, że naszą rolą, rolą NIK, poprzez pokazywanie, jak jest, i podpowiadanie określonych rozwiązań jest wzmacnianie zaufania społecznego obywateli do administracji, budowanie tego zaufania, a nie ograniczanie czy podważanie.

Na koniec muszę zadać panu osobiste pytanie. Jest pan jedynym politykiem opozycji, który przetrwał na stanowisku po objęciu rządu przez PiS.

Po pierwsze, jak już mówiłem, przestałem być politykiem w momencie wyboru na funkcję prezesa NIK, oczywiście zrezygnowałem z członkostwa w partii politycznej, złożyłem też mandat poselski. Warto przy tym dodać, że prezesa NIK wybiera Sejm i zawsze od 1989 r. była to osoba, która miała przeszłość polityczną. Walerian Pańko – pierwszy prezes wybrany po transformacji – był posłem, Lech Kaczyński był posłem i senatorem, Janusz Wojciechowski ministrem w Kancelarii Premiera, a Mirosław Sekuła posłem. Ważne, by w momencie wyboru zacząć działać jako osoba apolityczna. I do dziś nie słyszałem zarzutu, by NIK działała politycznie. Wprost przeciwnie, jeszcze za koalicji PO–PSL słyszałem, że kontrole NIK były niewygodne dla rządu, mimo że wcześniej byłem ministrem w rządzie Donalda Tuska. Dziś ogłaszamy raporty, które są niewygodne dla obecnego rządu. Poruszamy trudne tematy, ale zawsze robimy to w takim celu, by administracja publiczna działała lepiej.

Ale jak się udało panu przetrwać miotłę kadrową?

Może dobrze oceniana jest nasza praca jako profesjonalistów? NIK jest bardzo doceniana na arenie międzynarodowej wśród instytucji kontrolujących państw UE. Przykładowo, wygraliśmy konkurs na audytora Rady Europy czy OECD. Po objęciu przeze mnie stanowiska prezesa wprowadziliśmy też dosyć rewolucyjne zmiany w działaniu NIK, dziś reagujemy na ważne dla obywateli kwestie, a zaufanie do naszej instytucji wzrosło i jest obecnie jednym z największych wśród instytucji publicznych. Przed pięcioma laty zaufanie do NIK wyrażało ok. 1/3 Polaków, obecnie prawie połowa. A od strony politycznej trzeba pamiętać, że moja kadencja kończy się w 2019 r. i obecna większość sejmowa zdąży wybrać nowego prezesa jeszcze przed wyborami parlamentarnymi.

Liczy pan na drugą kadencję?

Muszę powiedzieć, że moje sześć lat pracy w NIK, to znaczy dotychczasowe pięć lat i jeszcze jeden rok, który mi został do końca kadencji, to okres bardzo wytężonej i intensywnej pracy. I moim zdaniem nie jest przypadkiem, że żaden z dotychczasowych prezesów NIK nie był wyłoniony na drugą kadencję. Wydaje mi się, że to dobra praktyka i niech tak zostanie. Najważniejsze jest to, żeby Najwyższa Izba Kontroli, tak jak dotychczas, zapewniała obywatelom wiarygodną i rzeczywistą informację o tym, jak funkcjonuje administracja publiczna, a przede wszystkim, jak są wydawane pieniądze z budżetu państwa. Pamiętając, że są to pieniądze podatników, czyli nas wszystkich – polskich obywateli.