Z lokalnych budżetów nie wystarczy na wszystko

Bloomberg

Samorządy nie mają nic przeciwko temu, by dokładać im obowiązków, jeśli idą za tym odpowiednio duże pieniądze. Ale dopłacanie przez gminy do tych zadań ogranicza ich możliwości rozwojowe.

Stołówka w każdej szkole podstawowej to najnowszy pomysł resortów edukacji oraz rodziny i pracy. Pomysł świetny, bo ponad 30 proc. placówek w Polsce nie ma miejsca, gdzie dzieci mogłyby spożywać ciepłe posiłki. Samorządowcom, którzy będą projekt realizować, też mógłby się on spodobać, bo to dobra okazja, by coś poprawić w szkołach i podnieść jakość oferty dla mieszkańców.

Kto zapłaci?

Harmonogram prac przewiduje, że od września 2019 r. w każdej szkole ma się pojawić jadalnia, gdzie będzie można zjeść obiad przyniesiony z domu, a od września 2021 r. to szkoła ma zapewnić serwowanie posiłków. Trochę czasu na realizację całego przedsięwzięcia jest, ale od razu pojawił się problem, kto je sfinansuje? Czy rząd z budżetu centralnego, bo to jego pomysł, czy też może samorządy ze swoich pieniędzy, bo system oświaty to ich zadanie własne?

Jeśli cały koszt miałyby ponosić samorządy, byłoby to dla części z nich, zwłaszcza tych mniejszych, spore obciążenie. W wielu miejscach stołówkę trzeba po prostu wybudować, a i organizacja wydawania posiłków też co nieco kosztuje. Podobne spory samorządy toczyły z rządem przy okazji ostatniej wielkiej reformy oświatowej, czyli likwidacji gimnazjów, wydłużenia nauki w podstawówce o dwa lata i w liceum o rok. Ministerstwo Edukacji początkowo stało na stanowisku, że tak poważna reorganizacja szkół może się odbyć bezkosztowo. Potem, po protestach, rząd wyasygnował (jak mówiła ówczesna premier Beata Szydło) 900 mln zł z budżetu państwa. A skończyło się jak zwykle – samorządy i tak dołożyły pieniędzy ze swoich budżetów.

Te przykłady nakładania na samorządy nowych obowiązków bez zapewnienia odpowiednich pieniędzy nie przez przypadek dotyczą edukacji. Bo finansowanie oświaty to największy punkt zapalny w relacjach rząd – samorząd. Subwencja oświatowa, która jest co roku przekazywana do miast i gmin, po prostu nie starcza na wszystko.

Trochę z musu, ale głównie dobrowolnie

– Na edukację przeznaczyliśmy w zeszłym roku ok. 600 mln zł, a subwencja oświatowa to ok. 400 mln zł – podaje Tomasz Trela, wiceprezydent Łodzi. Wyjaśnia, że subwencja pokrywa koszty wynagrodzeń nauczycieli, ale to właściwie wszystko. Nie wystarcza już na pochodne od tych wynagrodzeń czy nagrody, na bieżące utrzymanie budynków, w tym rachunki za prąd, ciepło, nie mówiąc już o inwestycjach.

– Do oświaty musimy, a nawet chcemy, dokładać pieniądze z innych źródeł niż subwencja – podkreśla prezydent.

Miasto musi to robić, bo trudno byłoby wytłumaczyć, dlaczego w szkole nie ma światła albo jest zimno. – Ale też sami chcemy, by edukacja w Łodzi była na najwyższym poziomie. Zarówno jeśli chodzi o jakość nauczania, jak i warunki lokalowe. Nie chcemy zawieść oczekiwań mieszkańców – dodaje prezydent Trela.

– W latach 2016–2018 miasto musiało zwiększyć wartość dopłat do subwencji m.in. ze względu na tzw. powrót sześciolatków do przedszkoli – mówi Marta Bartoszewicz z urzędu miasta Olsztyna.

To kosztowało miasto 10 mln zł, reforma oświatowa pochłonęła dodatkowe 3 mln zł, a zwiększenie zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej w przedszkolach i szkołach – kolejne 3–4 mln zł. „W Krośnie w związku z całą reformą systemu oświaty dopłata do wszystkich oświatowych wydatków bieżących wzrosła do poziomu 14,8 proc. budżetu w 2017 r. z 8,7 proc. w 2015 r. – informuje tamtejszy magistrat. I dodaje, że jeszcze większym wyzwaniem będzie rok szkolny 2019/2020, bo w liceach i technikach trzeba zapewnić miejsca w klasach pierwszych dla podwójnej liczby uczniów – ostatniego rocznika gimnazjów i pierwszego rocznika kończącego 8 klasę szkoły podstawowej.

Miliardy dopłat

Gmina Kolbuszowa na oświatę przeznacza aż 30 proc. całego budżetu, bo trzeba i zapłacić nauczycielom, i utrzymać szkoły, i zapewnić dzieciom dojazd do szkół. W sumie na ten cel wydaje ok. 40 mln zł, z czego 10 mln zł to „wkład” własny. W sumie, jak wynika z danych Ministerstwa Finansów, w zeszłym roku wszystkie gminy dołożyły do oświaty, licząc razem z wydatkami inwestycyjnymi, 7 mld zł ponad wartość subwencji oświatowej (25 proc. wszystkich wydatków), powiaty – 1,4 mld zł (ok. 16 proc.), a miasta na prawach powiatu – 6 mld zł (ok. 30 proc.), z czego Warszawa – 1,2 mld zł.

Ponieważ lokalne budżety nie są z gumy i konieczność podsypania pieniędzy na jeden cel oznacza, że mniej zostaje na zaspokajanie innych potrzeb mieszkańców czy na realizację polityki rozwojowej. – Odbywa się to kosztem innych zadań, np. inwestycyjnych, na które brakuje środków, co z kolei wymusza branie kredytów – przyznaje Ewa Wójcik, skarbnik Częstochowy.

– Subwencja nie wystarcza na pokrycie kosztów funkcjonowania jednostek oświatowych, co skutkuje zadłużeniem się samorządu – podkreśla też Stanisław Żuber, skarbnik Kolbuszowej.

Bez wpływu i swobody

Ciekawe jednak, że akurat jeśli chodzi o oświatę, najbardziej samorządowców denerwuje nie tyle sam fakt dopłacania do niej, ile przeregulowanie całego systemu. Wszystkie elementy są ustalane na poziomie centralnym, i to szczegółowo, co oznacza, że samorządy nie mają praktycznie żadnej swobody w realizacji tego zadania i ograniczony wpływ na wysokość kosztów.

– Pomimo daleko posuniętej decentralizacji polskiej oświaty, czyli przekazania znacznych kompetencji zarządczych samorządom, nadal nie mamy większego wpływu chociażby na kształtowanie wynagrodzeń, które stanowią większość wydatków oświatowych – podkreśla skarbnik Częstochowy.

– Swoboda realizacji zadań oświatowych musiałaby oznaczać odejście od zasad zatrudniania opisanych w Karcie nauczyciela, co jest mało prawdopodobne – wtóruje Mariusz Witczak, naczelnik wydziału edukacji w Kaliszu. – Polityka MEN idzie w kierunku dodatkowych zobowiązań samorządów, bez wskazania ich źródeł finansowania. Przykładem są nowe przepisy dotyczące pomocy psychologiczno-pedagogicznej i zmiany w Karcie nauczyciela uniemożliwiające realizację tych godzin z tzw. 40-godzinnego tygodnia pracy nauczyciela – podaje przykład naczelnik.

Trudne zadanie zlecone

Bardzo irytujący jest – z punktu widzenia samorządowców – algorytm liczenia subwencji oświatowej. Generalnie opiera się on na zryczałtowanych kosztach kształcenia jednego ucznia, zupełnie jednak nie uwzględnia np. podnoszenia standardów nauki.

Oprócz oświaty najbardziej niedofinansowane są – jak wskazują samorządowcy – tzw. zadania zlecone. Dotyczą one takich obszarów, jak wypłata niektórych zasiłków i świadczeń z pomocy społecznej (np. program 500+), sprawy obywatelskie (np. prowadzenie urzędu stanu cywilnego), gospodarka gruntami i nieruchomościami, planowanie przestrzenne, zarządzanie kryzysowe.

Dla realizacji tych zadań państwo przekazuje samorządom dotacje, które mają starczyć i na świadczenia dla ludności, i na organizację obsługi tych zadań. Oczywiście na wszystko nie starcza i ponownie trzeba uzupełniać dotacje z samorządowej kasy, choć skala niedoborów – trzeba to przyznać – jest tu znacznie mniejsza.

Ile kosztuje utrzymanie trzech lokali

– Dotacja do środowiskowych domów samopomocy ma charakter liniowy i nie uwzględnia kosztów niestałych, którymi są np. przysługujące pracownikom samorządowym nagrody jubileuszowe czy odprawy emerytalno-rentowe – wylicza Marek Wójcik, główny księgowy ŚDS Tulipan w Kaliszu.

Dotacja nie bierze pod uwagę takich wydatków, jak instalacja nowych urządzeń (np. wind), konieczne remonty, które trzeba przeprowadzać w każdym budynku. – Także zasady przyznawania tych dotacji pozostawiają wiele do życzenia – dodaje Marek Wójcik. Przykład: jeśli nieobecność uczestników zajęć organizowanych przez DŚP jest nieusprawiedliwiona, dotacja nie przysługuje, choć koszty ośrodka wcale się nie zmniejszają. W efekcie to samorząd musi współfinansować dotowane przez państwo zadanie.

Monika Zapotoczna, zastępca dyrektora departamentu prezydenta miasta Zielona Góra, podaje, że w tym roku na realizację zadnia „udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej” miasto dostało 375,6 tys. zł, z czego na obsługę organizacyjno-techniczną może przeznaczyć 3 proc., czyli 11,7 tys. zł przez cały rok.

– Za tę kwotę miasto musi utrzymać trzy lokale, zapewniając m.in. niezbędne media (prąd, internet), umeblowanie, drukarki wraz z serwisowaniem, dostarczyć materiały biurowe, w tym karty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz druki oświadczeń. Do tego trzeba zapewnić obsługę finansowo-księgową, czyli rozliczenie i wypłatę wynagrodzeń 15 adwokatom i radcom prawnym, oraz usługi sprzątające – wylicza Zapotoczna. – Kwota dotacji nie zabezpiecza w pełni ponoszonych kosztów – podkreśla.

„Czynne do 13, rząd nie zapłacił”

Gdańsk oszacował, że do zadań rządowych w zeszłym roku dopłacił w sumie 15,9 mln zł, w tym 10,9 mln zł do zadań z zakresu administracji, 2,6 mln zł – z zakresu opieki społecznej, a Państwową Straż Pożarną dofinansował kwotą 2 mln zł.

– Częstochowa dochodzi od Skarbu Państwa zwrotu środków finansowych dotyczących wykonania zadań zleconych, na które wojewoda nie przekazał dotacji celowej w wysokości zapewniającej ich realizację – przypomina Ewa Wójcik, skarbnik miasta.

Od 2006 r. do dziś tych roszczeń uzbierało się już w sumie na kwotę ponad 50 mln zł.

Prezydent Gdyni Wojciech Szczurek zwraca uwagę, że najczęściej dotacje celowe pokrywają co najwyższej podstawowe koszty pracy urzędników. Nie uwzględniają za to różnych nagród, premii i podwyżek, pracy po godzinach itp. Tymczasem samorządy muszą dbać o wszystkich pracowników tak samo i nie mogą jednym płacić mniej tylko dlatego, że wykonują zadania zlecone. Nie mogą też realizować jednych usług dla mieszkańców w niższym standardzie, a innych – w wyższym. – Przecież nie wywiesimy w okienku dowodów osobistych, których wydawanie jest zadaniem zleconym, kartki: „Nieczynne – rząd zapłacił do godz. 13″, a w okienku dowodów rejestracyjnych: „Czynne do godz.18, bo to nasze zadanie własne” – ironizuje Wojciech Szczurek.

Pomysły do rozważenia

Sprawę finansowania zadań zleconych zbadała Najwyższa Izba Kontroli. Przyznała, że samorządy nie zawsze otrzymywały środki adekwatne do ponoszonych wydatków na zadania zlecone, „dlatego dofinansowywały te zadania własnymi środkami, co ograniczało im możliwość finansowania zadań własnych”. Najczęściej bowiem dotacje dzielone są wedle zasady: tak krawiec kraje, jak materii staje. To znaczy pierwszym kryterium podziału była wartość budżetowych środków przyznanych na dany cel, dopiero drugim – koszty osiągnięcia tego celu.

Ciekawe, że w jednym z wystąpień pokontrolnych NIK postuluje rozważenie, by zadania te po prostu przekazać samorządom, przynajmniej w części, jako własne, oczywiście wraz z odpowiednim finansowaniem. Rozwiązałoby to – uważa Izba – wiele problemów niedoskonałości systemu dotacyjnego i uprościło system finansowania.

Wojciech Szczurek prezydent Gdyni

Samodzielność samorządów ograniczana jest od lat, więc nie jest to nowe zjawisko. Dzieje się na wielu płaszczyznach i bardzo często ma bezpośredni związek z finansowaniem. Na ograniczenie swobody ma wpływ zarówno ustawowe rozszerzanie katalogu zadań własnych bez zwiększania źródeł dochodów własnych, jak i nakładanie zadań zleconych wycenionych niżej od kosztów ich faktycznej realizacji. Koronnym przykładem jest edukacja, zapewne wskazywana przez każdą gminę. W naszym przypadku spora „dosypka” niedoboru jest naszą świadomą i dobrowolną decyzją, bo uważamy, że w edukację warto inwestować – dlatego finansujemy np. ponadprogramowe godziny nauczania. Ograniczenie samodzielności ma oczywiście także swój wymiar organizacyjny. Wiele zadań możemy wykonywać tylko w bardzo „skostniałych” formach. Pieniądze, czasem nawet wystarczające, wolno nam wydać tylko w bardzo sformalizowany sposób. Mam na myśli np. kwestie funduszy pracy czy opieki społecznej. Umielibyśmy działać efektywniej, lepiej je wydać, ale ogranicza nas legislacja, na którą nie mamy wpływu.

Mogą Ci się również spodobać

Mieszkańcy w centrum uwagi

Większość miast zwiększyła w 2018 roku wydatki promocyjne, kierując swoje działania głównie do lokalnej ...

Burmistrz Zakopanego: Naszych strat nie sposób dziś oszacować

Jeśli mieszkańcy, przedsiębiorcy, usługodawcy nie zarabiają, to wpływy do budżetu miasta są mocno zagrożone ...

Deglomeracja dotarła do Chełma

Deglomeracja, czyli wyprowadzanie urzędów centralnych do mniejszych ośrodków, miała być remedium na wyludnianie się ...

Dolny Śląsk walczy ze smogiem

W regionie na ten cel trafiło już ponad 2 mld zł. Najwięcej – na ...

Pobierz raport „Rzeczpospolitej” i „Życia regionów”: Jak polskie miasta przyciągają inwestorów

Konkurencja o inwestycje jest coraz większa, ale rośnie też specjalizacja ośrodków, które swoimi, wypracowanymi ...

Śladami Republiki Szczecińskiej

Centrum Dialogu Przełomu to szczeciński odpowiednik gdańskiego ECS – instytucja nie tylko kształcąca pamięć ...