Mapa podziału administracyjnego Polski nie jest dana raz na zawsze. Tylko w 2021 r. niemalże 20 miast chciało poszerzyć swoje terytorium.

Modyfikacje granic są procesem naturalnym, wynikającym zwykle z postępującej urbanizacji czy zmian w przestrzeni. Takie korekty dokonywały się i w II RP, i za czasów PRL. Dokonują się także obecnie.

Protesty przejmowanych

W większości przypadków ustalenie nowej granicy miasta czy wsi nie budzi większych kontrowersji. A to z tego powodu, że takie zmiany zachodzą najczęściej wewnątrz jednej gminy, np. wiejsko-miejskiej, i są głównie wynikiem oddolnej inicjatywy mieszkańców, pragnących skorygować układ graniczny do potrzeb i uwarunkowań zaspokajania swoich życiowych potrzeb.

Za to gdy chodzi o zmianę granicy gminy (takich przypadków jest mniej, ale dotyczą większych powierzchni), często dochodzi do dużych konfliktów. Protestują zwłaszcza mniejsze jednostki, których część miałaby zostać przejęta przez jednostkę większą. I to z różnych powodów. Część mieszkańców czy struktur samorządowych powołuje się na lokalny patriotyzm, przywiązanie do tradycji czy argumenty natury ekonomicznej.

Głośne spory

Ostatnim przykładem takich konfliktów jest miasto Sanok, które w 2021 r. złożyło wniosek o „przejęcie” dziewięciu sołectw z gminy wiejskiej Sanok. W odpowiedzi mieszkańcy zaprotestowali, padły słowa typu: „ręce precz od naszej wsi” czy „nie oddamy naszej ziemi”. Pojawiły się obawy, że po przejęciu wzrosną opłaty za usługi lokalne, np. wywóz śmieci, czy podatki.

Miejscowi radni przekonywali, że nie po to gmina wiejska Sanok inwestowała w rozwój wszystkich swoich sołectw, by teraz oddawać tak świetne tereny miastu.

Czytaj więcej

Mimo pandemii gminy likwidują szkoły. Najwięcej na Wschodzie

Podobnych argumentów używają samorządowcy z gminy Boguchwała. Gmina leży w bezpośrednim sąsiedztwie Rzeszowa, a miasto pożądliwie zerka na nią już od lat. „Rzeszów – stolica województwa – zamiast promieniować swoją siłą na sąsiednie gminy i razem budować jedną wielką aglomerację, stara się wykorzystać pozycję silniejszego do swoich podbojów” – odpowiada na to burmistrz gminy Boguchwała Wiesław Kąkol.

Wylicza, że odebranie gminie sołectw oznacza pozbawienie jej możliwości rozwoju i zaburza „przez lata budowany ład, spokój i poczucie stabilizacji mieszkańców”.

Indywidualne podejście

Dr Piotr Gibas z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach uważa, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie i ostrożnie. Co do zasady, za procesem łączenia się gmin w większe i silniejsze gospodarczo jednostki przestrzenne stoją ekonomia i polityka. A wcale nie jest pewne, że zarządzanie takim podmiotem będzie efektywniejsze.

– Reorganizacja administracji samorządowej może doprowadzić do spadku kosztów funkcjonowania nowego organizmu, ale wcale nie musi. Efekty skali nie są tu jedynymi, które należy uwzględniać – zauważa ekspert.

Jego zdaniem sprawą zapalną mogą być „redefiniowane” wyzwania czy możliwości im sprostania, kwestie kontynuacji rozpoczętych inwestycji i programów, a także kwestie polityczne – np. dotyczące podziału mandatów w nowej radzie miasta.

Czytaj więcej

Prezydent Łomży: Wciąż odczuwamy wykluczenie komunikacyjne

– Mamy obecnie taki, a nie inny rozkład miejsc, w których się osiedlamy, w których pracujemy, w których żyjemy. To układ, który powstawał przez lata czy nawet całe wieki, wszelkie próby odgórnego określania granic jednostek przestrzennych oraz ich funkcji w przestrzeni i administracji mają duże prawdopodobieństwo niepowodzenia – mówi Piotr Gibas.

– Nie bez znaczenia są także możliwości finansowania infrastruktury technicznej lub społecznej ważnej dla grup lokalnych, ale mniej istotnej dla całości funkcjonalnej nowej gminy – mówi Gibas.

Potrzebny dialog z mieszkańcami

Dlatego tak ważne jest dobre przygotowanie się do całego procesu. Nie wystarczy, by większe miasto ogłosiło swoje plany ekspansji, musi do tego jeszcze przekonać wszystkich zainteresowanych.

– W przypadku Zielonej Góry pojawiły się obawy części mieszkańców gminy Zielona Góra przed zdominowaniem ich problemów przez problemy miasta – przypomina prof. Czesław Osękowski z Uniwersytetu Zielonogórskiego, kierownik zespołu ds. połączenia miasta Zielona Góra z gminą Zielona Góra (w latach 2012–2015). – Najbardziej obawiano się zmiany statusu gminy z wiejskiego na miejski, co mogło mieszkańców gminy pozbawić części środków z UE dla obszarów wiejskich, nauczycieli – dodatków wiejskich, mogła się też zmienić struktura szkolnictwa – dodaje.

Miasto Zielona Góra zdecydowało się na połączenie z całą gminą Zielona Góra. Było to 17 sołectw i trzy wsie bez statusu sołectwa.

– Najbardziej oczekiwane przez mieszkańców gminy było zagwarantowanie, że nie stracą na integracji. W naszym przypadku takie gwarancje dawał tzw. kontrakt zielonogórski, dokument zawierający warunki połączenia, któremu nadaliśmy prawną formę. Przeciwnikami tego procesu były władze gminy oraz część radnych. W takiej sytuacji podjęto bezpośredni dialog z mieszkańcami gminy. Okazało się to skuteczne, bo w przeprowadzonym referendum poparli oni koncepcję połączenia z miastem – zaznacza prof. Osękowski.

Janusz Kubicki, prezydent Zielonej Góry

W Zielonej Górze zdecydowaliśmy się na połączenie miasta z całą gminą Zielona Góra. Mieszkańcy miasta od początku byli przychylni połączeniu, stąd skupiliśmy się na szczerym dialogu z mieszkańcami gminy. Dwukrotnie odwiedziliśmy wszystkich mieszkańców, uczestniczyliśmy w zebraniach organizowanych przez rady sołeckie. Spotykaliśmy się z radnymi Rady Gminy, sołtysami, strażakami z OSP, organizacjami samorządowymi i środowiskiem oświatowym. Przed referendum w gminie, które zakończyło się pozytywnym wynikiem, Rada Miasta Zielona Góra przyjęła kontrakt zielonogórski, w którym zostały zapisane warunki połączenia. Jeszcze przed połączeniem przekazaliśmy do gminy, w ramach tzw. Funduszu Integracyjnego, po 3 mln zł w ciągu dwóch lat, które były wydatkowane zgodnie z decyzjami poszczególnych wsi. Bonus za zgodne połączenie w wysokości 100 mln zł w całości trafił do gminy. Mieszkańcy gminy uzyskali dostęp do miejskiej infrastruktury w obszarze zdrowia, oświaty, kultury i sportu. Zachowaliśmy funkcjonowanie sołtysów i OSP, zrównaliśmy ceny biletów MZK w mieście i gminie, przyjęliśmy korzystniejszy wariant podatków, zachowaliśmy uprawnienia producentów rolnych na wsiach i strukturę oświatową. Główna korzyść dla miasta to likwidacja bariery rozwojowej wynikającej z braku terenów inwestycyjnych.

Robert Raczyński, prezydent miasta Lubin

Jestem zdecydowanym zwolennikiem konsolidacji miast i otaczających je gmin wiejskich. Od 20 lat postuluję, by rząd podjął w tym zakresie odpowiednie kroki, choć niestety pozostaje to bez echa. Za prezydentury Bronisława Komorowskiego powstała co prawda ustawa umożliwiająca łączenie się takich jednostek, wprowadzająca zachęty finansowe, ale pozostaje ona praktycznie martwa. To wielka szkoda, ponieważ gminy obwarzankowe w dużej mierze korzystają z infrastruktury swoich miast, a nawet powiedziałbym, że wręcz na niej pasożytują, ponieważ nie bardzo chcą współfinansować różnego rodzaju usługi, które są dostępne dla ich mieszkańców. Takie usługi jak edukacja, transport miejski, kultura, muzea, kanalizacja, wodociągi itp. Miasto Lubin już nie raz starało się o połączenie z gminą Lubin, zawsze napotykając opór głównie ze strony władz gminy Lubin i urzędników, którzy poczuli się chyba zagrożeni utratą stanowisk. Ale to nie ma sensu, nasze miasto i gmina tworzą w zasadzie jeden organizm, większość mieszkańców gminy to ludzie, którzy po prostu osiedlili się po drugiej stronie ulicy, tyle że ta strona jest już poza granicami administracyjnymi miasta. Dla nich w zasadzie nie ma różnicy, czy formalnie mieszkają w mieście czy na wsi, po prostu mieszkają w Lubinie.

prof. Paweł Swianiewicz, Uniwersytet Warszawski

W Polsce po 2000 roku mieliśmy tylko trzy przypadki, gdy gmina zniknęła z mapy administracyjnej: Wesołą przyłączono do Warszawy w 2002 roku, gminę Zielona Góra do miasta Zielona Góra w 2015 r., a silnie zadłużona gmina w Zachodniopomorskiem została podzielone między inne jednostki. Natomiast najbardziej widoczna jest tendencja do rozszerzania granic miast (najbardziej znane przypadki to Rzeszów czy Opole). W moim przekonaniu to rozwiązanie wątpliwe, poza skutkami pozytywnymi ma też te negatywne i budzi liczne opory. Brakuje rozwiązań ustawowych wspierających współpracę w zarządzaniu aglomeracjami miejskimi, które rozlewają się poza granice miast centralnych (chodzi więc nie tylko o tzw. obszary metropolitalne, ale również o miasta średniej wielkości). Realnym problemem jest to, że wiele usług musi być organizowanych dla obszaru wykraczającego poza granice pojedynczej gminy, ale łączenie gmin niekoniecznie jest jedynym i najlepszym rozwiązaniem. Natomiast byłbym zwolennikiem radykalnego ograniczenia liczby powiatów przy równoczesnym ich wzmocnieniu kompetencyjnym i finansowym. Zwłaszcza wiele powiatów obwarzankowych nie ma sensu. Co ważne, powiaty są znacznie słabiej zakorzenione w tożsamości mieszkańców niż gminy i ich łączenie nie miałoby tak długofalowych skutków negatywnych.