Z tego artykułu dowiesz się:
- Jakie kluczowe funkcje pełnią strategie lokalne w planowaniu samorządowym?
- Z jakimi wyzwaniami mierzą się samorządy podczas tworzenia i wdrażania strategii rozwoju?
- Jakie konsekwencje niesie za sobą brak lub nieskuteczna strategia dla rozwoju lokalnego?
- W jaki sposób ewoluuje podejście do celów strategicznych w zmieniających się realiach?
Strategia rozwoju gminy stanie się niedługo podstawowym sposobem planowania lokalnego. Drugim będą plany ogólne. Firma audytorsko-doradcza Grant Thornton sprawdziła, ile gmin ma obecnie uchwalone strategie rozwoju lub prowadzi nad nimi prace. Przyjęto przy tym, że jeśli gmina nie ma własnego opracowania koncepcyjnego, a wspólne z sąsiadującymi JST (w ramach powiatu lub stowarzyszenia), to zaliczona jest do grupy nieposiadających dokumentu. Obecnie strategie ma lub je przygotowuje 82 proc. gmin, czyli 2022 jst. Brakuje ich w 457 gminach. Najwięcej ich nie przyjęły i się nimi nie zajmują obecnie samorządy w województwach: lubelskim (95) i mazowieckim (57).
Autorzy raportu „Strategiczna luka w polskich samorządach”, który „Rzeczpospolita” opisuje jako pierwsza, zwracają uwagę na to, iż właśnie w woj. lubelskim i podlaskim najwięcej gmin stworzyło wspólne dla kilku jednostek strategie. Spora liczba gmin bez opracowania na Mazowszu jest interpretowana przez autorów raportu częściowo jako efekt skali. Najmniej gmin nie ma tego typu opracowań w województwach: opolskim (10), pomorskim (15) i małopolskim.
Co może psuć perspektywiczne plany?
Maria Murawska, menedżer w Grant Thornton i autorka raportu, uważa, że to dobrze, że ponad 80 proc. gmin ma lub przygotowuje strategię swojego rozwoju. Zwraca uwagę na to, iż w przypadku części pozostałych gmin władze lokalne stworzyły ponadgminną (najczęściej powiatową lub stowarzyszeniową) strategię. – Uważam, że jest to niewystarczające, ponieważ trudno jest w takim ujęciu wskazać szczegółowo potrzeby lokalne – podkreśla.
Przyznaje, że część dokumentów planistycznych to „pułkowniki”, czyli opracowania, które nie zawsze – odłożone na półkę – są podstawą strategicznego działania. – Władze przypominają sobie o nich po pewnym czasie, najczęściej gdy zbliżają się wybory samorządowe lub mija termin ich „ważności” i samorząd zaczyna przygotowywać kolejną edycję strategii. Niestety wiele samorządów nie analizowało tego, czy działają zgodnie z celami zapisanymi w strategiach. Przy obecnych przepisach ewaluacja jest obowiązkowym elementem prac nad dokumentami rozwojowymi – dodaje.
Ekspertka uważa, że najbardziej realne są dokumenty zakładające 5-7 letnią perspektywę. – Realia społeczne i gospodarcze, decyzje polityczne dotyczące całego kraju, tak szybko się zmieniają, że przyjęcie dłuższego okresu jest ryzykowne. Nie jesteśmy w stanie przewidzieć wielu aspektów – dodaje. Jako przykład decyzji politycznych, które miały wpływ na realizację planów strategicznych Maria Murawska podaje kwestię podwyżek dla nauczycieli sprzed kilku lat, przyjęte przez poprzedni obóz rządzący. – Samorządy ograniczyły plany inwestycyjne po to, by sprostać wymogom podwyżek w oświacie – przypomina ekspertka.
Dom bez fundamentu może się chwiać
Większość strategii samorządowych jest opracowana na 10 lat. Senator Ryszard Brejza, były prezydent Inowrocławia, uważa, że strategia dla każdej władzy lokalnej jest jak fundamenty domu. Bez niego nie jest możliwa budowa – informacja o tym, że takich dokumentów perspektywicznych nie ma co piąta gmina, zdziwiła go. – Strategie są i były wymagane przy staraniu się o wsparcie unijne. Poza tym trudno bez niej zaplanować rozwój – mówi.
Czytaj więcej
Na każdym kilometrze kwadratowym powierzchni kraju mieszka przeciętnie 119 osób. Są jednak regiony, w których jest to nawet dwa razy mniej. Gęstość...
Także Grzegorz Dziarski, współpracujący m.in. z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej i Związkiem Miast Polskich, zauważa, że przez lata wiele samorządów traktowało strategie przede wszystkim jako narzędzie umożliwiające pozyskiwanie środków zewnętrznych – regionalnych, rządowych czy unijnych. Taki pragmatyczny impuls sprawiał jednak, że lokalne władze stopniowo oswajały się z myśleniem strategicznym i długofalowym planowaniem rozwoju.
Ekspert podkreśla jednocześnie, że strategie lokalne nigdy nie są dokumentami neutralnymi. Wyznaczane w nich cele oraz sposoby ich realizacji często stają się przedmiotem sporów politycznych i społecznych, bo nie zawsze odpowiadają oczekiwaniom wszystkich mieszkańców.
Jak planować w czasach niepewności?
Jego zdaniem problemem pozostaje także słabo zakorzeniona w Polsce kultura myślenia długoterminowego. Wiele dokumentów strategicznych powstaje dziś pod hasłem „zrównoważonego rozwoju”, choć w praktyce nie każda gmina stoi przed wyzwaniem dalszej ekspansji. Coraz częściej samorządy muszą mierzyć się raczej z koniecznością budowania odporności na niekorzystne procesy społeczne i demograficzne.
– Jeśli liczba mieszkańców maleje, rodzi się mniej dzieci, a młodzi wyjeżdżają do większych ośrodków, to celem nie powinna być wyłącznie wizja dalszego wzrostu. Potrzebne są mechanizmy pozwalające dostosować się do nowej sytuacji i ochronić lokalną tożsamość – mówi ekspert.
Przywołuje przykład miasta dotkniętego kryzysem demograficznym, podczas prac nad którego strategią zapytał lokalne władze, jak wyobrażają sobie miejscowość za trzy dekady. Odpowiedzi okazały się zaskakująco pesymistyczne – samorządowcy nie potrafili wskazać realistycznej wizji przetrwania miasta, a jednocześnie pomagali własnym dzieciom urządzać życie w dużych aglomeracjach.
Czytaj więcej
Inteligentne ławki, kosze na śmieci, stacje ładowania rowerów i hulajnóg, infokioski czy tablice informacji pasażerskiej – to tylko niektóre rozwią...
Dlatego podczas warsztatów strategicznych należy zaczynać od podstawowych pytań: kim dziś jest dana wspólnota i kim chce być za jedno pokolenie? Co wyróżnia miejscowość? Co mogłoby zatrzymać młodych mieszkańców? Dopiero odpowiedzi na takie pytania – przekonuje – pozwalają budować strategie, które nie są wyłącznie formalnym dokumentem, lecz realnym pomysłem na przyszłość.
Podkowa Leśna, mazowiecka gmina położona w pobliżu Warszawy, ma niedawno przyjętą strategię rozwoju. – Chcemy się rozwijać, ale utrzymać tożsamość miasta-ogrodu – mówi Mirosław Wilusz, zastępca burmistrza. Podkowa Leśna jest gminą z historyczną, willową zabudową znajdującą się w przeważającej części pod nadzorem konserwatorskim. Samorządowiec przyznaje, że inne okoliczne gminy nie mają tak ustabilizowanej tożsamości ani perspektyw.
– Silnie rozwija się u nich budownictwo, a poczynania rządowe mogą zniwelować koncepcje rozwojowe – uważa samorządowiec. Jego zdaniem w przypadku niektórych gmin planowanie i efektywne realizowanie możliwe jest tylko w krótkiej perspektywie. Polski Ład był przykładem rządowego programu, który spowodował, że wiele strategii rozwojowych samorządów stało się fikcją, papierowymi dokumentami. – Stabilne finanse zniknęły, a z nimi zmniejszyły się inwestycje – dodaje Mirosław Wilusz.
Dlaczego samorządy nie uchwalają strategii?
Jak wynika z analiz Grant Thornton, obecne opóźnienia w rozpoczęciu prac nad strategiami mają charakter systemowy i wynikają z przeciążenia instytucjonalnego oraz konkurencji o ograniczone zasoby w administracji lokalnej. Problematyczne bywa przeciążenie planistyczne – kulminacja obowiązków związanych z opracowaniem kilku dokumentów, np. strategii i planu ogólnego. Samorządy mogły też odkładać decyzje o rozpoczęciu prac nad strategią ze względu na niepewność legislacyjną oraz brak presji instytucjonalnej.
Dubicze Cerkiewne są małą, podlaską gminą, która właśnie zaczęła działania na rzecz opracowania własnej strategii (do tej pory istnieje jedna, powiatowa). Leon Małaszewski, wójt gminy, chce tak zorganizować działania, by konsultacje społeczne odbyły się równocześnie nad dwoma projektami: planu ogólnego oraz właśnie strategii. – Na razie w gminie wskaźnik zabudowy jest na minusie, bez określenia dodatkowych terenów właśnie w strategii na budownictwo (przede wszystkim indywidualne rekreacyjne) będzie trudno – gmina leży w otulinie Puszczy Białowieskiej – podkreśla.
Tak jak wiele miejsc w kraju, oddalonych od większych miast, także Dubicze Cerkiewne wyludniają się. Na pytanie, czy samorząd ma pomysł, jak namówić młodych, by nie wyjeżdżali, wójt odpowiedział: – Brakuje nam miejsc pracy, a działające okolicy firmy, zapowiadają przeniesienie produkcji. Turystyka nie daje stałego, całorocznego zatrudnienia i dochodu.
Czytaj więcej
Związki rozwojowe mają być nową formułą współpracy samorządów oraz sposobem na utrzymanie policentrycznego rozwoju kraju. Korporacje samorządowe po...
Prace nad strategią rozpoczęły się także w gminie Długosiodło w woj. mazowieckim. – Chcielibyśmy, by mieszkańcy uczestniczyli w konsultacjach, bo to przede wszystkim dla nich przygotowujemy strategię – relacjonuje Ewa Alicja Karczewska, zastępca wójta. W urzędzie trwają właśnie prace koncepcyjne i analityczne. – Zbieramy dane statystyczne, ale też patrzymy w przyszłość, na to, jak gmina może wyglądać w przyszłości. Zastanawiamy się, jak określić naszą perspektywę – dodaje samorządowczyni.
Przepisy nakładają na gminy obowiązek posiadania strategii. Eksperci z Grant Thornton przestrzegają, że jej brak może prowadzić do utraty spójności pomiędzy planami przestrzennymi i inwestycyjnymi. Grozi to destabilizacją lokalnego systemu planowania i zarządzania rozwojem. Może też spowodować, że powstaną dokumenty spełniające wymogi formalne, ale z ograniczonym rzeczywistym pomysłem na przyszłość.
