Trudno zapanować nad ładem przestrzennym

Nieprecyzyjne przepisy, ale także działania administracyjne samorządów zwiększają chaos w przestrzeni – uważa Najwyższa Izba Kontroli.

Nie tylko istnieje za mało miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale także wynika z nich, że mamy tyle miejsc (19 proc. powierzchni kraju), które możemy przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową, że zgodnie z szacunkami Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN zamieszkać mogłoby na nich nawet 200 mln osób. Tylko tych miejsc w rzeczywistości nie ma, a koszty bałaganu w 2019 roku wynosiły 84,3 mld zł, czyli każdy z nas płacił na nie ponad 2 tys. zł.

Studium raz na kadencję

NIK przeprowadziła kontrolę w 17 urzędach gmin w 8 województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, wielkopolskim i zachodniopomorskim. Wynika z niej, że samorządy często zamiast aktualizować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są drogie i czasochłonne, wydają tak zwane WZ, czyli decyzje o warunkach zabudowy.

Izba przypomniała, że decyzja o sposobie zagospodarowania przestrzennego gminy powinna być podejmowana na podstawie studium weryfikowanego przynajmniej raz na kadencję lokalnych władz. Niektóre z gmin zaś miały studia niezmieniane przez 20 lat.

Czytaj więcej

Z regionów

Jak zmienią się miasta? Rząd przygotował przepisy

Plan ogólny gminy ma być instrumentem planistycznym sporządzanym obowiązkowo dla całego jej obszaru – wynika z rządowego projektu noweli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gminy niekiedy także zmieniały mpzp, ale robiły to długo – nawet przez cztery lata, a to oznaczało, że gdy nadchodził czas ich uchwalania, przestrzeń przedstawiała się już inaczej. Dodatkowo samorządy przygotowywały małe powierzchniowo plany.

W kontrolowanych przez NIK gminach, średnia powierzchnia mpzp wynosiła od 2 do 30 ha. – Jedynie w pięciu skontrolowanych gminach, wystąpiły pojedyncze plany miejscowe (uchwalane lub zmieniane) o większej powierzchni – od 100 do 996 ha Oznacza to, że zasięg przyjętych planów nierzadko zbliżony był do zasięgu oddziaływania decyzji WZ – napisali kontrolerzy NIK.

W ciągu ponad dwóch lat, których dotyczyła kontrola, 17 gmin wydało 1664 decyzje WZ dla nowych inwestycji mieszkaniowych, w tym ponad jedna trzecia dotyczyła terenów wcześniej nieprzeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Brakuje pieniędzy

Na chaos inwestycyjny zwracają uwagę same samorządy, jak i specjaliści zajmujący się gospodarką przestrzenną.

Samorządowcy zwracają uwagę na dwa podstawowe problemy: zmieniające się prawo, które ingeruje w uprawnienia samorządowe, oraz na koszty przeprowadzania aktualizacji planów. Z raportu przygotowanego dla Fundacji im. Batorego wynika, że wydatki na planowanie przestrzenne były jedną z pierwszych ofiar oszczędności w wielu gminach, w których w roku 2020 obniżyły się dochody własne. Zmiany podatkowe związane z wprowadzeniem programu Polski Ład i uszczuplenie dochodów samorządowych ten problem pogłębiły.

rp.pl

– Mała gmina potrzebuje na aktualizację planu 600–700 tys., a większa ponad 2–3 mln zł – szacuje Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP. Zwraca uwagę na to, jak często „specustawy” ingerują w przestrzeń i nie ma dla polityków znaczenia, czy dotyczą terenów, na których są ustanowione plany zagospodarowania przestrzennego czy nie. Są to na przykład przepisy ustawy wiatrakowej, dotyczące terenów chroniących przyrodę (np. Natura 2000) czy dotyczące instalacji przeciwpowodziowych lub zagospodarowania przestrzennego.

Kłopot polega też na tym, że przepisy wyraźnie nie wskazują na to, iż co prawda każdy może być właścicielem gruntu, lecz to, co stawia na nim, nie jest immanentną częścią prawa zabudowy.

– To jest trudne do wytłumaczenia, że ktoś jest właścicielem, ale musi mieć zgodę od samorządu – tłumaczy Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich.

Kolejnym kłopotem dla samorządów – związanym z finansami – jest to, że gminy nie mogą pobierać od prywatnych właścicieli opłat za zmianę planów, muszą je ponosić same.

Gminy wydają więc WZ, które są tańsze i które uspokajają opinię społeczną. Od 2003 do 2022 roku wydano ich ponad 2,7 mln.

Nowelizacja w Sejmie

O potrzebie zmian przepisów mówi się od lat. Jeszcze przed 2016 rokiem przygotowany był kodeks urbanistyczny. Zmiana ekipy rządzącej spowodowała, że prace nad ustawą obowiązującą od 2003 roku rozpoczęły się jeszcze raz. W tym roku, po wielu latach konsultacji, rząd najpierw przyjął nowelizację, a potem skierował ją do Sejmu. Projekt jest po pierwszym czytaniu czytaniu w komisjach sejmowych. Ma usprawnić proces planowania przestrzennego, a także zwiększyć transparentność i udział społeczeństwa.

W każdej gminie ma powstać plan ogólny. Ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kłopot polega jednak na tym, że rząd chciał, by gminy pieniądze na ten cel otrzymały z Krajowego Planu Odbudowy (KPO) w wysokości ok. 248 mln zł (po 100 tys. zł na każdą gminę). Po pierwsze, nie wiadomo, kiedy to nastąpi, po drugie, będą to za niskie kwoty. Zniesione mają być przepisy dotyczące WZ.

Czytaj więcej

Społeczności lokalne

Kolejne starcie z chaosem reklamowym w stolicy. Przepisy trudne do egzekwowania

W Warszawie powstaje projekt uchwały krajobrazowej, która ma uporządkować przestrzeń miejską. Poprzednie przepisy uchylił wojewoda mazowiecki, a sąd administracyjny podtrzymał jego decyzję.

Wprowadzony ma zostać także zintegrowany plan inwestycyjny. Ma być to plan uchwalany na wniosek inwestora, zgodny z planem ogólnym. Powstanie także Rejestr Urbanistyczny, który będzie systemem teleinformatycznym służącym jako powszechne źródło informacji o planowaniu przestrzennym.

Łączna powierzchnia gmin pokryta planami miejscowymi wyniosła na koniec 2021 r. 9,9 mln ha – to niespełna 32 proc. powierzchni kraju. W tym czasie w Polsce obowiązywało 59,4 tys. planów miejscowych, przy czym tylko 665 gmin (na 2477) miało wskaźnik pokrycia w wysokości 90 proc. i więcej. W pozostałych było mniej.

Największym udziałem powierzchni objętej planami miejscowymi charakteryzują się gminy w południowych województwach: śląskim, małopolskim i dolnośląskim (powyżej 65 proc.). Najmniej powierzchni jest objętych planami w gminach z woj. kujawsko-pomorskiego, podkarpackiego i lubuskiego (pokrycie planami jest tam niższe niż 10 proc.).

OPINIE

Piotr Głowacki, prezydent Piły

Miejska Pracownia Urbanistyczna to bardziej efektywny sposób zadbania o przestrzeń w mieście niż współpraca z zewnętrznymi pracowniami. Trudność polega na tym, że właściciele gruntów uważają, iż mogą samodzielnie decydować, co chcą postawić na swojej ziemi i jak to ma wyglądać. Jeśli nie ma spójnej wizji miasta, to w przestrzeni publicznej panuje chaos. By tak nie było, potrzebna jest dobra legislacja z uprawnieniami dla samorządu i duże pieniądze. W Pile miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują około 90 proc. powierzchni miasta.

Ryszard Brejza, prezydent Inowrocławia

Częste zmiany prawa np. uzdrowiskowego wymuszają na samorządzie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to spory kłopot. Niekiedy bowiem ustawodawca zobowiązuje gminy do nowelizacji planu w zbyt krótkim czasie. Innym razem zaskakują nas „braki” w przepisach. Ostatnio okazało się, że krematoria nie są wpisane na listę inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, choć ta działalność na pewno tak wpływa. Staramy się „grupować” zmiany indywidualne, tak by odpowiadać na kilka wniosków, a nie na pojedyncze.