Podział administracyjny – co dalej?

ARTYKUŁ POWSTAŁ WE WSPÓŁPRACY ZE ZWIĄZKIEM MIAST POLSKICH

Państwo reaguje na zmiany gospodarcze i społeczne, zachodzące w przestrzeni, w tym na procesy urbanizacji i suburbanizacji (ta ostatnia jest czymś naturalnym, ale bywa nazywana „roz­lewaniem się miast”, gdyż zachodzi w sposób nieskoordynowany i bardzo kosztowny). Czasem zmiany mają podłoże partyjno-polityczne, np. utworzenie 49 woje­wództw z jednoczesną, pozorną, likwidacją powiatów, które bardzo łatwo się odtworzyły, gdy tylko powstała taka szansa.

Zmiany w podziale administracyjnym winny wszakże zachodzić na podstawie jasno określonych kryteriów merytorycznych. Nader często u nas łączą się one jednak z emocjami politycznymi, w tym związanymi z geografią wyborczą (poza wyborami do europarlamentu odbywają się one w gra­nicach administracyjnych). Tymczasem kryteria wyznaczania podziału administracyjnego powinny być przede wszystkim funkcjonalne, ponieważ jego kształt warunkuje jakość obsługi obywateli przez struktury, które mają im służyć, a nie utrudniać życie. Musi on z jednej strony uwzględniać rodzaj realizowanych przez daną jednostkę kompetencji i usług, a z drugiej zasięg terytorialny ich racjonalnego świadczenia.

Podobnie jak w innych europejskich krajach wielkości Polski podział ten jest trójstopniowy:

∑ stopień podstawowy – gmina – ma wielkość i ludność na poziomie średniej europejskiej; polskie miasta na prawach powiatu mają odpowiedniki niemieckie (Kreisfreie Städte);

∑ stopień pośredni – powiat – ma charakter lokalny (ponadgminny), podobnie jak niemieckie powiaty (Kreise), a odmiennie od francuskich departamentów oraz włoskich i hiszpańskich prowincji, które mają charakter subregionalny;

∑ stopień regionalny – województwo – jest podmiotem polityki regionalnej; nie posiada auto­nomii politycznej, jaką dysponują regiony w państwach federalnych (Niemcy, Austria, Belgia) oraz częściowo autonomiczne regiony w Hiszpanii i Włoszech.

Gminy

Odbudowa samorządu gminnego w 1990 r. nastąpiła na siatce gmin, odtworzonych w 1973 r., później kilkakrotnie korygowanej. Potem, w latach 1991–1992, kontynuowano zmiany, podczas których:

∑ większość odrębnych jednostek, posiadających wspólne organy zarówno dla miasta, jak i gminy, połączono (dziś: gmina miejsko-wiejska);

∑ niektóre odrębne jednostki, posiadające dotąd wspólne organy dla miasta jak i gminy, oficjalnie rozdzielono (dziś: miasto oraz gmina wiejska „obwarzankowa”);

∑ część odrębnych jednostek, posiadających oddzielne organy dla miasta i dla gminy z siedzibą w tym mieście, zachowała swą odrębność (dziś: miasto oraz gmina wiejska „obwarzankowa”);

∑ niektóre, dotąd odrębne, miasta zachowały swą odrębność (dziś: miasta).

Prawie wszystkie gminy obwarzankowe są sztucznymi tworami, stanowiąc oddzielony admini­stracyjnie od miasta jego obszar funkcjonalny. Nie są odrębnymi społecznościami; odrębność jest sztucznie podsycana przy okazji sporów o korekty granic. Tymczasem w gminach miejsko-wiejskich korekty granic miast, które mają miejsce równie często, nie budzą żadnych emocji, bo odbywają się w jednej gminie. Mamy dziś 652 naturalne gminy miejsko-wiejskie. Są też 1523 gminy wiejskie, w tym 157 obwarzankowych. Te ostatnie mają siedziby w miastach, wokół których odrębnie funkcjo­nują, wykorzystując ich potencjał i infrastruk­turę. Jest też 150 gmin miejskich, pozbawionych z róż­nych przyczyn obwarzankowego sąsiada (Sopot, Świnoujście, miasta śląskie). Większość gmin obwa­rzankowych wymaga połącze­nia ze „swoim” miastem i utwo­rzenia gminy miejsko-wiejskiej. Świetny, choć niełatwy do przeprowadzenia, sfinalizowany w 2015 roku przykład dała Zielona Góra.

Problemem w Polsce, po odzyskaniu przez gminy autonomii, są zmiany granic administracyjnych miast, wprowa­dzane w ślad za procesami urbanizacji i suburbanizacji. Niepotrzebne, sztuczne spory w tym zakresie przestałyby istnieć, gdyby wreszcie doszło do połączenia gmin obwarzankowych z ich miastami. Oczy­wiście, pozostają konflikty w przypadku poszerzania granic dużych miast, które są otoczone wianusz­kiem gmin. Ale i te zmiany trzeba przeprowadzić: miasta od wieków się rozrastają i dlatego zmieniają swoje granice administracyjne.

Powiaty

Powiaty są – wbrew malkontentom – potrzebne i wkrótce po odtworzeniu sprawdziły się jako gospodarze lokalnych spraw ponadgminnych. Te lokalne zadania powinny być realizowane jak najbliżej obywatela. Powiaty zostały błyskawicznie odtworzone w „starym” kształcie, ponieważ – jako rejonowe – przetrwały wszystkie instytucje powiatowe sprzed reformy 1975 r. Było ich około 300, stąd reforma powiatowa stała się niejako naturalnym ich odtworzeniem. Połączono odrębne administracje i wprowadzono w nich demokrację przedstawicielską. Było to w tamtym czasie (1998) jak najbardziej racjonalne.

Niektórzy twierdzili, że powinno ich być ok. 150, ale na pytania o mapę takich jednostek nie potrafili odpowiedzieć; nie mieli nawet pomysłu, nie mówiąc o konkretach. Inną kwestią jest słabość finansów powiatowych, ale ich wzmocnienie wymaga zmian ustawowych, a nie administracyjnych. Te ostatnie nie są wykluczone, ale dotąd nie pojawił się żaden konkretny plan.

Najdobitniej efektywność gospodarską powiatów potwierdza dynamika ich wydatków inwesty­cyjnych na drogi powiatowe. W roku 1999 było to zaledwie 85 mln zł, w 2004 – 567 mln, w 2005 już 1,15 mld, a w 2010 – 3,5 mld zł, co oznacza, że wzrosły one 41 razy!

Za odtworzeniem w 1998 r. powiatów w „starych” granicach stała też silna – jak się okazało – tradycja powiatowa. Po dwóch latach osiem pominiętych pierwotnie powiatów zostało uwzględnionych na mapie powiatowej. Oczywiście, reforma powiatów jest możliwa, ale wymaga odpowiedniego przygo­towania, zwłaszcza gdyby miały to być jednostki subregionalne. Notabene – subregionalny, choć nie administracyjny, podział Polski istnieje: mamy 73 subregionalne jednostki statystyczne NUTS 3. Są zatem dostępne liczne dane statystyczne, gromadzone na tym poziomie, co mogłoby znacząco ułatwić prace nad taką reformą. Zwłaszcza że trzeba by najpierw przesądzić, czym ma być taki subregion, a dopiero potem dostosować mapę do przyjętych założeń funkcjonalnych.

Podział administracyjny a przydział kompetencji

Problemem jest sytuacja zróżnicowania sytuacji dużych miast („prezydenckich”), z których tylko część ma uprawnienia powia­tu. Najwłaściwsze wydaje się uzupełnienie kompetencji miast prezy­denckich niemających tego statusu o sprawy oczywiste, co nie wymaga zmian administracyjnych. Przykładem jest choćby zarządzanie drogami (ulicami). W mieście na prawach powiatu drogi mają jednego gospodarza (prezydent), a w podobnej wielkości mieście bez tego statusu – czterech (prezydent – drogi gminne, starosta – powiatowe, marszałek – wojewódzkie i GDDKiA – krajowe). Problem mogłyby rozwiązać stosowne zmiany w przepisach o drogach publicznych. Prezydent takiego miasta mógłby też z powo­dzeniem prowadzić szkoły średnie, zwłaszcza że subwencja oświa­towa „idzie za uczniem”, jak rów­nież realizować powiatowe zadania z zakresu pomocy rodzinie.

Ustawa ustrojowa o samorządzie gminnym od początku zakładała możliwość kategoryzacji gmin. Art. 38 stanowi nadal, że „odrębność ustroju gmin, które wykonują zadania o szczególnym charak­terze, określają właściwe ustawy”.