Samorządy kontra minister finansów

Niewątpliwie ubiegły rok był o niebo lepszy niż 2009. Dochody gmin wzrosły o 11,4 proc., podczas gdy w 2009 r. – o 4,1 proc. Taka spora dynamika to przede wszystkim efekt większych aż o 35 proc. dotacji. Podobnie było w miastach na prawach powiatu. Wpływy do miejskich budżetów zwiększyły się w ciągu 2010 roku o 7 proc. (rok wcześniej – o 1,8 proc.), a z dotacji – o 35 proc.

Po drugiej stronie wzrosły też wydatki samorządów – w gminach o 13,9 proc., w miastach – 4,9 proc. Rok wcześniej te wskaźniki wynosiły odpowiednio 11,3 oraz 9,8 proc.

Lwią część (ok. 75 proc.) swoich budżetów samorządy przeznaczają na tzw. wydatki bieżące, nazywane przez niektórych sztywnymi. Nie można bowiem ich ograniczyć, nie zrealizować bez jednoczesnego naruszenia ustalonych, często w formie ustaw, zasad. W gminach tego typu wydatki wzrosły o 11 proc., a w miastach – o 6 proc.

To m.in. efekt zwiększonego funduszu płac we wszystkich działach, którymi zajmują się samorządy. Przykładowo wynagrodzenia w oświacie w gminach wzrosły o 9 proc., a w administracji samorządowej – o 7 proc.

Istotne jest, że mimo trudnych czasów samorządy nie rezygnują z inwestycji. W 2010 r. padł pod tym względem nowy rekord – 43,3 mld zł, wobec 41,6 mld zł w 2009 r. nakładów całego sektora. Jednak powoduje to także bicie rekordów w mniej chlubnych dziedzinach – wysokości deficytu i zadłużenia.

Dziura budżetowa w lokalnych budżetach sięgnęła w ubiegłym roku 15 mld zł (13 mld zł w 2009 r.), z czego 7,4 mld zł „zrobiły" gminy, a 5,1 mld zł – miasta na prawach powiatu.

Dług zwiększył się o 37 proc. do 55 mld zł (miasta i gminy mają w nim 83 proc. udziału). Sami zainteresowani podkreślają, że to jeszcze nie dramat, bo w stosunku do dochodów wskaźnik zadłużenia całego sektora sięga bezpiecznych 33,8 proc.

Reguła Rostowskiego

Jednak zupełnie inne zdanie miał na ten temat minister finansów Jacek Rostowski. Pod koniec ubiegłego roku rozpoczął ostrą nagonkę na władze samorządowe. Oskarżył ich o nadmierne zapożyczenie się i brak dbałości o finanse publiczne. Gdyby samorządy wykonały cały swój zaplanowany na 2009 r. deficyt (ok. 28 mld zł), najprawdopodobniej Polska przekroczyłaby drugą już konstytucyjną barierę długu publicznego – 55 proc. PKB. Konieczne byłoby natychmiastowe zrównoważenie budżetu (wydatki równe dochodom), co mocno dotknęłoby także samorządy.

1443 zł wynosi zadłużenia samorządów w przeliczeniu na jednego mieszkańca

Minister Rostowski przygotował więc plan, jak nie dopuścić do powtórki takiej sytuacji – tzw. regułę ograniczania wysokości deficytów w samorządach. Bardzo restrykcyjną regułę. W 2012 r. deficyt pojedynczej jednostki miał nie przekroczyć 4 proc. jej dochodów, w 2013 – 3 proc., w 2014 – 2 proc., a od 2015 r. – 1 proc. Wywołało to bardzo ostrą reakcję władz lokalnych i to wszystkich – od wójtów małych gmin po prezydentów wielkich miast. Bo pomysł Rostowskiego de facto oznaczał radykalne cięcie inwestycji – w 2012 r. tylko w części samorządów, po 2015 – we wszystkich, które chciałyby wykorzystywać fundusze UE.

Na szczęście wszystko wskazuje na to, że samorządy wygrają tę batalię, ograniczenia będą, ale nie tak ostre. Limity sięgną ok. 0,6 proc. PKB i dotyczyć będą całego sektora, a nie poszczególnych jednostek.

Nie najwyższy wskaźnik zadłużenia dla wszystkich JST nie zmienia jednak faktu, że część z nich z powodu wysokich długów ma problemy. Jak wynika z danych Ministerstwa Finansów w 2010 roku w 17 gminach zadłużenie (już po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na projekty współfinansowane z UE) przekroczyło ustawowy limit 60 proc. wobec dochodów (w 2009 r. – siedem jednostek).

W większości przypadków był to na szczęście problem przejściowy. Wynikał z przeszacowania wpływów do budżetu w 2010 r. Wystarczyło jednak, że nie udało się sprzedać jakiejś nieruchomości czy płatności z UE nastąpiły z opóźnieniem, a na koniec roku okazywało się, że limit został przekroczony. Jednak kiedyś w końcu te pieniądze do gminy wpłyną i problem zostanie rozwiązany.

W kilku przypadkach sprawa jest jednak poważniejsza. Gminie Pątnów (woj. łódzkie) grozi zarząd komisaryczny, bo utraciła płynność finansową. W kilku zaś gminach analiza ich budżetów może wskazywać na świadome zawyżanie planu dochodów ze sprzedaży majątku tylko po to, by dług na papierze nie wyglądał tak strasznie.

Nowe zasady liczenia długu

W tym roku samorządom może być jeszcze trudniej utrzymać dług w ryzach. Z dwóch powodów. Po pierwsze, sektor jako całość nadal będzie się zapożyczać, by realizować unijne inwestycje. Na koniec 2011 r. zadłużenie może sięgnąć nawet 69 mld zł.

Po drugie zaś, część samorządów boleśnie odczuła zmiany w metodzie liczenia długu publicznego. Zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. od początku tego roku liczą się do niego np. zobowiązania z tytułu sprzedaży wierzytelności (to dosyć chętnie stosowany instrument przez samorządy), leasingu finansowego, niektórych rodzajów umów o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz innych umów nienazwanych. Przykładowo we Wrocławiu dług wzrósł z tego powodu o 350 mln zł, w Toruniu – 50 mln zł. Kraków stoczył z Regionalną Izbą Obrachunkową prawdziwy bój o klasyfikację kilku umów nienazwanych (o wartości 200 mln zł), ale ostatecznie go wygrał i nie zwiększyły one zobowiązań miasta.

Drakońskie oszczędności

O ile większe jednostki radzą sobie w ten czy innych sposób z wchłonięciem nowych długów, o tyle w tych mniejszych stanowi to poważny problem. Przykładowo w Słubicach (woj. lubuskie) umowy wykupu wierzytelności opiewały na 7,5 mln zł, a na skutek doliczenia ich do długu publicznego wzrósł on w I kw. tego roku do 79,5 proc. Miasto musi teraz wprowadzać drakońskie oszczędności. Gmina Sadki (woj. kujawsko-pomorskie) musiała zwiększyć dług o 10,3 mln zł – z dnia na dzień wzrósł on z 14,6 do 73,9 proc. dochodów. Burmistrz zmuszony był uruchomić 2 mln zł wolnych środków, które przeznaczone były na inwestycje.

Samorządy walczą z rozporządzeniem m.in. dlatego, że zaczęło obowiązywać po siedmiu dniach od opublikowania, a spowodowało tak poważne skutki. Sprawą zajmie się nawet Trybunał Konstytucyjny, ale wątpliwe, by nawet jego pozytywny wyrok mógł naprawić wyrządzone w finansach gmin szkody.

masz pytanie, wyślij e-mail do autorki a.cieslak@rp.pl

Stare problemy wciąż bolą

W ubiegłym roku dochody własne samorządów (wszystkich szczebli) wzrosły o 4,4 proc. Ale struktura tej dynamiki nie była zachwycająca. Wpływy z PIT były o 0,3 proc. mniejsze niż w 2009 r. i o 6 proc. niższe niż 2008 r. To wynik przede wszystkim obniżenia stawek podatku, wprowadzenia ulgi prorodzinnej oraz kryzysu, a ubytki te nigdy nie zostały samorządom zrekompensowane.

Spowolnienie gospodarcze spowodowało też węższy strumień pieniędzy także z innych danin – np. wpływy z CIT okazały się o 7,5 proc. mniejsze niż w 2009 r., z podatku od spadku i darowizn o 3,3 proc.

Przed ogólnym spadkiem dochodów własnych samorządy ratowały zwiększone wpływy z podatków, które trzeba płacić zawsze, bez względu na stan gospodarki (np. od nieruchomości czy od czynności cywilnoprawnych) oraz starania władz. Miasta i gminy wyprzedawały swój majątek i robiły wszystko, by zwiększyć pozostałe dochody, wprowadzając np. wyższe ceny za swoje usługi.