Kryzys przychodzi z opóźnieniem

Na koniec roku samorządy miały ponad 40 mld zł zobowiązań, a więc aż 40 proc. więcej niż na koniec 2008 r. Wciąż najbardziej popularne są kredyty i pożyczki. Samorządy zapożyczyły się w bankach na 35 mld zł, co daje

35-proc. wzrost w ciągu roku. A deficyt na koniec grudnia wyniósł blisko 13 mld zł. W 2008 r. samorządy miały o wiele lepszy wynik, choć też ujemny. Wyniósł on 1,6 mld zł.

Gorzej, czyli lepiej

Gminy, miasta, powiaty i województwa przewidywały, że będą mieć o ponad 10 mld zł deficytu więcej, niż faktycznie miały. Sytuacja taka powtarza się od lat m.in. dlatego, że lokalne budżety muszą mieć pieniądze na wszystkie inwestycje, na jakie organizują przetargi, nawet jeśli opóźnienia w ich realizacji są niemal pewne. Poza tym widząc, jak trudna jest sytuacja, samorządy część inwestycji przesuwały, a z niektórych w ogóle rezygnowały.

W drugiej połowie roku część gmin nawet budżety podnosiła, ale w żadnym razie nie świadczy to o poprawie sytuacji. To raczej wynik wcześniejszego zastosowania czarnego scenariusza ministra finansów Jacka Rostowskiego. W połowie roku, przy okazji nowelizacji budżetu państwa, zapowiedział on m.in., że wpływy z podatków drastycznie spadną. O 15 proc. zmniejszą się dochody z tytułu PIT (z 40,3 do 34,4 mld zł), a o 30 proc. – z CIT (z 33,1 do 23 mld zł). Bezpośrednio na samorządowych budżetach miało się to odbić przynajmniej 5 – 6-mld stratą wobec planów. Najbardziej ucierpiały miasta, dla których podatki są jednym z kluczowych źródeł zasilania budżetów.

– Ubiegły rok był dużo gorszy niż 2008 – przyznaje Danuta Kamińska, skarbnik Katowic i szefowa komisji skarbników w Unii Metropolii Polskich. Podkreśla jednak, że założenia były jeszcze gorsze. – Na szczęście w ostatnich miesiącach roku wpływy w PIT zaczęły rosnąć i ostatecznie jako miasto mieliśmy je wyższe o 20 mln zł niż w budżecie po nowelizacjach – mówi Kamińska. Ale zaraz dodaje, że w tym roku wpływy z PIT po pięciu miesiącach są niższe niż w analogicznym okresie roku 2009. A przyszły rok może być jeszcze gorszy. Samorządowcy podkreślają, że ubytku nie można było zrekompensować np. sprzedażą mienia – bo na rynku nieruchomości ceny były niskie, a na dodatek panował zastój.

Ostatecznie, jak podaje resort finansów, samorządy zrealizowały 97,6 proc. planowanych dochodów. Z tym, że dotyczy to planów po zmianach. Najwolniej dochody rosły w miastach na prawach powiatu – o niespełna 2 proc., a najszybciej w województwach – bo o ponad 54 proc. w skali roku. Wszystkie samorządowe dochody wyniosły blisko 155 mld zł.

Ten rok pod względem budżetowych wpływów będzie co najmniej równie trudny, bo spowolnienie, tak jak się spodziewali samorządowcy, dochodzi do nich z opóźnieniem. Dlatego, podobnie jak w 2009 r., wiele samorządów musi nowelizować swoje budżety, i to ścinając planowane wpływy w dół.

Wydatki w 2009 r.były od dochodów wyższe o blisko 13 mld zł. Samorządy zrealizowały je w 92,6 proc. mimo przesuwania czy nawet rezygnacji z wielu z nich. Roczna dynamika wzrostu wydatków wygląda jednak dość dobrze – bo były o 15,6 proc. wyższe niż w 2008 r., co w dużej mierze zawdzięczamy inwestycjom współfinansowanym przez UE oraz przygotowaniom do Euro 2012.

Korzyści z kryzysu

Z powodu niższych niż w planach wpływów do budżetów samorządy część inwestycji przesuwały, a z niektórych w ogóle rezygnowały. Tymczasem moment na szukanie wykonawców był dobry, bo z powodu spowolnienia gospodarki np. firmy budowlane miały mało zamówień, więc o komunalne przetargi walczyły wyjątkowo ostro. Ceny spadały nawet o 20 – 30 proc. Z kolei trudna sytuacja na rynku pracy pomagała uzupełniać wakaty, na które ciężko było znaleźć wykwalifikowanych pracowników.

Zdaniem ekspertów zarówno samorządy, jak i cała Polska kryzysu uniknęły. – Fenomenem na skalę Europy było to, że polskie samorządy uniknęły bezwzględnego spadku dochodów, do jakiego doszło choćby w Czechach, Niemczech czy Danii – mówi Paweł Swianiewicz, profesor Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych na Uniwersytecie Warszawskim. Podkreśla jednak, że z szybkiego wzrostu wiele samorządów przestawić się musiało na 2 – 3 proc., co miało silny wpływ na inwestycyjne plany i tempo zadłużania. Choć to ostatnie w skali całego kraju, zwłaszcza budżetu państwa, jest nadal niewielkie. Także w porównaniu z innymi europejskimi krajami.

– To, że w ogóle mieliśmy wzrost, samorządy zawdzięczają w dużej mierze rządowi, a w jeszcze większym stopniu funduszom unijnym. Mimo cięć w finansach subwencja ogólna stale rośnie i uzupełnia ubytki np. w dochodach z PIT – mówi Swianiewicz. To oznacza jednak, że lokalne władze są coraz bardziej zależne od transferów zewnętrznych. Pytanie tylko, na jak długo uda się utrzymać tę korzystną dla samorządów politykę budżetu państwa.

Blisko sześćdziesiątki

W związku z koniecznością kontynuowania już rozpoczętych inwestycji i rozpoczynaniem nowych, wymagających wkładu własnego, wiele samorządów, zwłaszcza miast, zbliża się niebezpiecznie do limitu

zadłużenia. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych zadłużenie nie może przekroczyć 60 proc. rocznych dochodów budżetowych ogółem. Natomiast wydatki na obsługę zadłużenia nie mogą być wyższe niż 15 proc. dochodów. Dlatego przy spadku dochodów wcale nowe inwestycje nie są potrzebne do pogorszenia tych wskaźników.

Limity te, przez lata krytykowane, zostaną zastąpione nowymi, przyjętymi już w zeszłym roku. Jednak w życie wejdą one od 2014 r. Każdy samorząd będzie miał indywidualnie określone wskaźniki, niemneij samorządy wymieniają wiele ich wad, np. bazowanie głównie na danych historycznych.

Stąd poszukiwania i samorządowców, i instytucji finansowych dotyczące produktów, które na wskaźnik nie mają wpływu. W zeszłym roku znacznie przybywało więc np. inwestycji realizowanych przez spółki komunalne, zaktywizował partnerstwo publiczno-prywatne, korzystanie z leasingu. Sporo kontrowersji wzbudziły przetargi z cesją wierzytelności, – na które nie chce się zgadzać część regionalnych izb obrachunkowych.

BGK, który w zeszłym roku dość pewnie typował „oficjalny” dług na 40 mld zł, teraz szacuje, że na koniec 2010 r. może on wzrosnąć nawet do 52 mld zł.

Jaki jest ten rok?

Choć jesteśmy dopiero na półmetku roku, już widać, że wskaźniki finansowe się pogarszają. W I kwartale 2010 r. budżety samorządów zamknęły się nadwyżką 6,6 mld zł przy planowanych prawie 28 mld zł deficytu. Rok wcześniej nadwyżka była o 2 mld zł większa.

W porównaniu z zeszłym rokiem ponaddwukrotnie wzrosła liczba samorządów, których budżety na koniec marca zamknęły się deficytem. Było ich 228. Choć zdecydowana większość, bo blisko 92 proc., miała nadwyżkę.

[ramka][srodtytul]Zdzisława Wasążnik, dyrektor Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów[/srodtytul]

Rok 2009 r. nie był łatwy dla samorządów. Trudności w prowadzeniu gospodarki finansowej związane były między innymi ze skutkami światowego kryzysu finansowego. Dotknął on także jednostki samorządu terytorialnego. W okresie kryzysu realizacja dochodów własnych przebiegała na niższym poziomie niż w latach poprzednich, np. w 2009 r., w porównaniu z 2008 r., wykonane dochody własne jednostek samorządu terytorialnego były niższe o 3,9 proc. W 2009 r. tempo wzrostu wydatków ogółem było wyższe o 7,0 punktów procentowych od tempa wzrostu dochodów ogółem jednostek samorządu terytorialnego. W znacznym stopniu, bo aż o 35 proc., wzrosły wydatki majątkowe. Wydatki majątkowe na jednego mieszkańca w porównaniu z 2008 r. były wyższe o 293 zł.

Wzrost wydatków majątkowych, w tym w szczególności wydatków na inwestycje, wskazuje, że samorządy w coraz większym stopniu korzystają ze środków unijnych.

Należy zaznaczyć, że na 2009 r. jednostki samorządu terytorialnego planowały deficyt budżetowy w wysokości ponad 22 mld zł. W rezultacie zamknęły swoje budżety deficytem o prawie 10 mld zł mniejszym.Rok 2010 stawia przed samorządami nowe wyzwania, wynikające z nowej ustawy o finansach publicznych, która obowiązuje od 1 stycznia br. Ustawa ta wprowadza gruntowną zmianę organizacji sektora finansów publicznych – wymaga ona od samorządów dokonania istotnych przemian instytucjonalnych, a tym samym dużego zaangażowania służb finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego powinny do końca 2010 roku zakończyć proces likwidacji gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz części zakładów budżetowych. Głównym celem wprowadzenia tych zmian była konsolidacja systemu finansów publicznych, co powinno się przełożyć na większą przejrzystość w wydatkowaniu środków publicznych.

Nowością – wynikającą z ustawy o finansach publicznych – jest także wprowadzenie do polskiego systemu finansów publicznych instytucji wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Ułatwi ona samorządom prowadzenie bezpiecznej polityki w zakresie zadłużania, pozwoli na bieżącą ocenę sytuacji finansowej i eliminowanie ewentualnych zagrożeń.

Rok 2010 jest rokiem przełomowym nie tylko w zakresie zmian systemowych w samorządzie, ale i w zakresie zamierzeń inwestycyjnych. Samorządy planują bowiem na ten rok wydać na inwestycje aż o 42 proc. więcej, niż wyniosło wykonanie tej pozycji ich budżetów w roku 2009 r. ?[/ramka]

[ramka][srodtytul]Barbara Sajnaj,skarbnik miasta Poznania[/srodtytul]

Zarówno rok 2009, jak i I połowa 2010 r. w samorządowych finansach potwierdzają, że mamy ciągle do czynienia ze spowolnieniem gospodarki. Niższe od zaplanowanych są między innymi wpływy z PIT, podatków i opłat lokalnych, sprzedaży majątku. Wpływy z PIT w I półroczu były wprawdzie o ponad 3 proc. wyższe niż w I półroczu 2009 r., ale dynamika wzrostu jest wyraźnie niższa. Biorąc pod uwagę plan, wpływy z PIT zrealizowaliśmy w tym roku na poziomie 40 proc., podczas gdy w ub. roku po I półroczu wykonanie osiągnęło 44 proc. planu. Bardzo wstępnie szacujemy, że wykonanie PIT w całym roku może być niższe, niż zakłada prognoza między 25 – 28 mln zł. Niższe notujemy też wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych, który zależy od ilości i wartości transakcji dokonywanych na rynku wtórnym, w tym nieruchomości. Zresztą także miejskie nieruchomości sprzedają się słabo. Co prawda na przetargi zgłaszają się oferenci, ale oczekują cen, po jakich miasto gruntów nie zamierza sprzedawać. Inwestorzy ciągle jeszcze liczą na to, że ceny spadną.

Podatki i opłaty lokalne też nie przynoszą na razie takich dochodów, jak zaplanowaliśmy. Przedsiębiorcy już w 2009 r. wyraźnie częściej starali się o ulgowe traktowanie z powodu trudnej sytuacji, i ten stan trwa. Trzeba przy tym pamiętać, że niższe wpływy do budżetu powodują spadek nadwyżki operacyjnej, pogarszanie wskaźnika zadłużenia, który mamy i tak bliski górnego limitu.

Tymczasem inwestycje realizować trzeba. W 2009 roku ratowały nas pieniądze z długoterminowego kredytu w Europejskim Banku Inwestycyjnym. W tym roku na razie korzystamy z krótkoterminowych kredytów, ale przed nami emisja obligacji o wartości 480 mln zł oraz podpisanie umowy z EBI na 300 mln zł. To o wiele więcej niż w poprzednich latach. ?[/ramka]