Jak przestrzenny chaos zamienić w uporządkowany rozwój

MATERIAŁ POWSTAŁ WE WSPÓŁPRACY ZE ZWIĄZKIEM MIAST POLSKICH

Problem bezwładnego rozlewania się miast i wsi narasta. Nowa zabudowa mieszkaniowa powstaje w tzw. szczerym polu, czyli tam, gdzie nie ma odpowiedniej infrastruktury – ani transportowej, ani komunalnej (wodociągów, kanalizacji), ani społecznej (np. szkół, instytucji publicznych, usług itp.). Jeszcze gorzej, że taki rozrost ma charakter rozproszony, poszczególne osiedla czy domy powstają to tu, to tam: na pojedynczych działkach oddalonych od siebie, niepowiązanych funkcjonalnie z żadnym sąsiedztwem.

Kto ponosi koszty

Taki niekontrolowany rozwój sieci osadniczej jest jednym z przejawów chaosu przestrzennego, który niesie ze sobą olbrzymie koszty ekonomiczne, społeczne czy środowiskowe. Zespół ekspertów w specjalnym raporcie pod egidą Komitetu Zagospodarowania Przestrzennego Kraju PAN (KZPK) oszacował te koszty na ponad 84 mld zł rocznie.

Dużą część tej kwoty stanowią wydatki samorządów na rozwój koniecznej infrastruktury technicznej (w tym budowę dróg, zapewnienie transportu publicznego, dostaw wody, odbioru śmieci itp.), na odszkodowania należne właścicielom nieruchomości gruntowych przy zmianie przeznaczenia tych terenów czy wykup terenów pod inwestycje publiczne.

Spore koszty ponoszą też sami mieszkańcy, np. wydłużonych dojazdów do pracy czy dowożenia dzieci do szkół. Chaos przestrzenny prowadzi także do degradacji środowiska i terenów rolniczych, a zabudowa powstająca np. na terenach zalewowych to wydatki np. na usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

Jakość planów

Jedną z głównych przyczyn tych negatywnych zjawisk jest wadliwy system i prawo dotyczące gospodarki przestrzennej. Odpowiednie ustawy obligują samorządy m.in. do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sam proces ich przygotowania jest długi, bardzo kosztowny i wymaga eksperckiej wiedzy, co już jest dużą barierą do ich uchwalania w masowej skali.

Problemem jest też stosunkowo niska jakość części uchwalonych planów. Zdarza się, że są one zbyt rozdrobnione – np. obejmują kilka działek albo obejmują tylko taki fragment gminy czy miast, który jest najprostszy do procedowania, za to nie ma większego znaczenia dla kierunków rozwoju przestrzennego.

Za to część samorządów poszła w odwrotnym kierunku, przygotowując dokumenty planistyczne dla terenów rozwojowych z takim rozmachem, że wyznaczonych terenów pod zabudowę mieszkaniową starczyłoby dla 15 mln ludzi. Można podejrzewać, że w niektórych gminach nigdy nie pojawi się taka liczba nowych mieszkańców, dla jakiej przygotowano plany, za to gmina musi płacić np. odszkodowania za tereny zarezerwowane pod budowę dróg. Dla samorządu to koszty, za to właściciele gruntów, które zmieniły przeznaczenie z rolnego na budowlany, mogą na tym sporo zyskać.

Inwestycyjna dowolność

Jeszcze gorzej, gdy planu miejscowego nie ma w ogóle. Wówczas narzędziem ustalania lokalizacji inwestycji (w tym mieszkaniowych czy przedsiębiorstw) są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tzw. wuzetki. Z raportu KZPK wynika, że patologiczny system „wuzetek" w zasadzie rujnuje przestrzeń publiczną, a od 2003 r. wydano ponad 2,6 mln tego typu decyzji administracyjnych, z czego 60 proc. dotyczyło mieszkalnictwa.

To, że odpowiedni organ może odmówić wydania „wuzetki" tylko w szczególnych przypadkach oraz liberalne orzecznictwo bywa nadużywane i wykorzystywane przez inwestorów do realizacji swoich projektów tam, gdzie im się spodoba. Jak szacuje Związek Miast Polskich, tylko ok. 2 proc. projektów inwestycyjnych kończy się niepowodzeniem w przypadku korzystania z „wuzetek".

Wadliwy system gospodarki przestrzennej doprowadził też to spekulacji nieruchomościami gruntowymi i wysokiej nadpodaży gruntów o niskim potencjale inwestycyjnym (małe działki, nieuporządkowane stany własnościowe, brak scaleń).

Czas na reformę

– Samorządy od wielu lat apelują o systemowe zmiany w planowaniu przestrzennym – podkreśla Andrzej Porawski, dyrektor biura ZMP. – Już w trakcie prac nad uchwaloną w 2003 r. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgłaszaliśmy zasadnicze obiekcje wobec przyjętych wówczas przepisów, wprowadzających tzw. wuzetki. Niestety, nie zostały one uwzględnione, a polska przestrzeń jest coraz mniej funkcjonalna i coraz droższa pod względem wyposażania i utrzymania niezbędnej infrastruktury – mówi Porawski.

Kolejnym rządom nie udało się wyeliminować głównych problemów. – Dlatego obecna sytuacja wymaga całościowego podejścia do planowania rozwoju w przestrzeni. Niezbędne są kompleksowe zmiany systemowe – zaznacza Porawski.

ZMP przygotował szereg postulatów i rekomendacji w tej kwestii. Związek zaznacza, że jeśli podstawą prowadzenia polityki rozwoju ma być strategia rozwoju, to musi ona być obligatoryjna i musi być obligatoryjnie powiązana z planowaniem przestrzennym (co dotąd nie było standardem).

Likwidacja „wuzetek"

Bardzo istotny jest też postulat, by plan ogólny, rozumiany jako plan przeznaczenia terenu, zyskał rangę aktu prawa miejscowego. To by pozwoliło na obowiązkowe przygotowywanie planów miejscowych (zabudowy) dla terenów rozwojowych, dla pozostałych zaś obszarów wystarczyłyby przepisy urbanistyczne. Decyzja lokalizacyjna dla obszarów nieobjętych planem zabudowy powinna być wówczas wydawana na podstawie planu ogólnego i przyjętych przez gminę standardów urbanistycznych, co oznaczałoby zniesienie „wuzetek".

Andrzej Porawski zaznacza, że przygotowując tak zasadniczą zmianę systemową, trzeba zachować ciągłość obecnych procesów planistycznych, a wszystkie zmiany i dostosowanie należy rozłożyć na odpowiednio długi czas.

Podatki do zmiany?

ZMP postuluje też wprowadzenie strefowania stawek podatku od nieruchomości gruntowych w powiązaniu z funkcją terenu, co powinno zahamować trudną do opanowania spekulację gruntami.

– Strefowanie stawek tego podatku jest jednym ze sposobów ograniczenia nienormalnej sytuacji, która obowiązuje w chwili obecnej, gdzie od 1 mkw. gruntu pod ratuszem w centrum miasta jest taki sam podatek jak od 1 metra przed garażem na peryferiach – komentuje prof. Leonard Etel z Uniwersytetu w Białymstoku. – Wyższy podatek od gruntów w centrum na pewno przyczyni się do tego, że ich właściciele, w tym spekulanci, będą mniej zainteresowani traktowaniem ich jak lokaty kapitału – dodaje.

Zdaniem prof. Etela w zasadzie należałoby wprowadzić w Polsce podatek od wartości nieruchomości, wynikającej z katastru, co ma miejsce w prawie wszystkich państwach UE.

Opinie dla „Życia regionów"

Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku Miast Polskich

Obecnie mamy do czynienia z prywatyzacją zysków i uspołecznieniem kosztów w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Przy przekształcaniu terenów na mieszkaniowe czy inwestycyjne rośnie wartość gruntów, na czym zarabia ich właściciel, ale koszty ponosi państwo, czyli samorząd. W tych kosztach najbardziej obciążające są odszkodowania, których obecna wartość jest szacowana na wiele miliardów złotych.

To jeden z negatywnych efektów złego prawa, ale nie jedyny. Równie fatalne skutki przynosi możliwość lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji administracyjnych w postaci warunków budowy i zagospodarowania terenu, tzw. wuzetek. Tu dochodzi do nadużyć związanych z niewłaściwą interpretacją zasady „dobrego sąsiedztwa", a organy wydające nie mają właściwych instrumentów odmowy. Efekt jest taki, że w Polsce można zbudować niemalże wszystko i wszędzie, dochodzi też do niekontrolowanego rozlewania się miast i wsi, a samorząd jest zobligowany do ponoszenia kosztów obsługi nowej zabudowy.

Konieczna jest całościowa zmiana polityki zagospodarowania przestrzennego. Postulujemy głęboką reformę, ponieważ zmiany cząstkowe, poprawianie prawa wyrywkowo nie zatrzyma szkodliwych dla nas wszystkich procesów.

Prof. Przemysław Śleszyński, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN

Chaos przestrzenny w Polsce to splot wielu czynników, w tym historycznych zaszłości w strukturze osadniczej, wad w polityce rozwoju czy niedoskonałego prawa w zakresie planowania przestrzennego.

Na poziomie samorządowym również popełnia się szereg błędów. Nawet nie chodzi o to, że plany miejscowe nie pokrywają całości powierzchni danej gminy i miasta. Najbardziej problematyczne jest to, co jest w środku tych dokumentów. Samorządy, by wyeliminować „wuzetki", przygotowały sporo planów miejscowych dla nowych terenów rozwojowych. Niestety, przeznacza się w nich zbyt duże powierzchnie pod zabudowę mieszkaniową. Po 2003 r. odrolniono 700–800 tys. hektarów gruntów – to ogromne tereny, na których może zamieszkać nawet dodatkowe 15 mln ludzi. A przecież to zupełnie niepotrzebne, za to powstaje w ten sposób bańka spekulacyjna na rynku nieruchomości, a po stronie samorządów rodzi to ogromne koszty. Innym problemem jest brak spójności tych planów, znam przykłady, gdy jeden plan obejmował 200 rozproszonych działek.