Z tego artykułu dowiesz się:
- Na czym polega rosnący rozdźwięk między odpowiedzialnością samorządów a ich realną zdolnością do działania w kryzysie.
- W jaki sposób krajowe przepisy, a nie unijne dyrektywy, ograniczają sprawność operacyjną polskich miast i gmin.
- Jakie instrumenty prawne, takie jak powierzenia in-house, pozwalają odbudować bezpośrednią kontrolę nad kluczowymi usługami.
- Dlaczego w dobie nowych zagrożeń zdolność do natychmiastowej reakcji lokalnej staje się kluczowa dla bezpieczeństwa państwa.
Gdy przychodzi powódź, awaria wodociągu, kryzys sanitarny albo nagła potrzeba zabezpieczenia infrastruktury komunalnej, mieszkańcy nie pytają, który wykonawca wygrał przetarg i jakie dokładnie obowiązki wpisano do umowy. Pytają, czy gmina, powiat albo miasto potrafi działać natychmiast.
I właśnie w tym miejscu ujawnia się jeden z najpoważniejszych problemów współczesnego samorządu: jednostki samorządu terytorialnego (JST) formalnie odpowiadają za zadania publiczne, ale coraz częściej nie mają w ręku narzędzi, aby wykonać je bez zwłoki. To nie jest spór o nostalgię za dawnymi zakładami komunalnymi. To spór o bezpieczeństwo operacyjne państwa na poziomie lokalnym.
Problem jest systemowy, nie jednostkowy
Przez lata organizacja usług komunalnych była w Polsce przesuwana w stronę modelu kontraktowego: samorząd miał zamawiać, nadzorować, rozliczać i egzekwować. W normalnych warunkach taki model bywa wygodny, a czasem efektywny. Problem zaczyna się wtedy, gdy rzeczywistość przestaje mieścić się w harmonogramie zamówienia publicznego.
W sytuacji kryzysowej liczą się godziny, a nie procedury. Organ wykonawczy JST może ponosić polityczną, prawną i społeczną odpowiedzialność za wodę, odpady, drogi, kanalizację, utrzymanie porządku czy reagowanie na lokalne zagrożenia. Do tego dochodzi dziś coś, o czym jeszcze kilka lat temu mówiliśmy rzadziej: obowiązki w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej. Samorząd jest pierwszą linią reagowania – nie wojsko, nie służby centralne, ale prezydent, burmistrz, wójt ze swoimi zasobami. Jeżeli jednak zasoby ludzkie, sprzęt i gotowość operacyjna znajdują się poza jego bezpośrednią kontrolą, odpowiedzialność zostaje oddzielona od realnej zdolności działania. To tworzy lukę, której nie da się zasłonić kolejną klauzulą umowną.
Czytaj więcej
Sektor związany z wojskiem jest szczególnie istotny, bo jest bardzo stabilny. Kiedy ten potencjał zostanie zbudowany, gdy będą zamówienia od wojska...
W praktyce samorząd może wiedzieć, co trzeba zrobić, może mieć obowiązek to zrobić – a mimo to nie móc natychmiast uruchomić odpowiednich zasobów. Wykonawca działa w granicach kontraktu, według własnej organizacji pracy, z własnymi ograniczeniami kadrowymi i sprzętowymi. Nawet najlepiej napisana umowa nie zastąpi służby, która jest dostępna, podporządkowana decyzjom organu i przygotowana do działania w trybie nagłym. Wiem to z własnego doświadczenia.
Bruksela tego nie wymaga. Sami to sobie zrobiliśmy
I tu dochodzimy do sedna: zbyt wiele osób – w tym politycy różnych szczebli – zrzuca odpowiedzialność na prawo unijne. Zbyt często w debacie publicznej unijne reguły zamówień publicznych traktuje się jako wygodne wytłumaczenie krajowej bierności. Tymczasem prawo UE pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w organizacji usług publicznych. Unijne prawo zamówień publicznych wprost dopuszcza powierzenie zadań podmiotowi kontrolowanemu przez samorząd bez klasycznego przetargu. Traktaty przewidują też możliwość organizowania usług publicznych o szczególnym znaczeniu dla Wspólnoty wraz ze stabilnym mechanizmem ich finansowania.
Unia nie każe polskim samorządom rezygnować z własnej zdolności operacyjnej. Jeżeli więc JST utraciły część zdolności bezpośredniego działania, to jest to przede wszystkim konsekwencja krajowych decyzji legislacyjnych i utrwalonego w Polsce sposobu myślenia o gospodarce komunalnej.
Potrzebujemy odbudowy, nie rewolucji
Nie postuluję nacjonalizacji usług komunalnych ani odwrotu od wolnego rynku jako takiego. Chodzi o uznanie, że w niektórych obszarach samorząd musi posiadać własny, stabilny i dyspozycyjny potencjał wykonawczy – szczególnie tam, gdzie usługa ma znaczenie krytyczne dla bezpieczeństwa mieszkańców i reagowania na zdarzenia nadzwyczajne.
Najbardziej racjonalnym kierunkiem jest połączenie dwóch instrumentów: powierzenia zadań w formule in-house oraz ustanowienia określonych usług jako usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Razem tworzą model, w którym samorząd nie tylko odpowiada za usługę, lecz także realnie kontroluje jej wykonanie. Taki podmiot komunalny ma być narzędziem realizacji zadań publicznych, a nie spółką konkurującą z rynkiem o dowolne zlecenia. W czasie spokojnym wykonuje bieżące zadania. W czasie kryzysu działa jak funkcjonalna służba komunalna: szybko, na polecenie organu wykonawczego, z wykorzystaniem zasobów, które nie są dopiero negocjowane, lecz już pozostają w dyspozycji wspólnoty.
Czytaj więcej
Są one wyceniane na absolutnym minimum i to zawsze rodzi problemy. W praktyce oznacza to przerzucanie części kosztów przez rząd na samorządy – mówi...
Gdy zadzwonię o drugiej w nocy, musi być ktoś, kto podnosi się i jedzie. Nie dlatego, że tak mówi umowa. Dlatego, że jestem jego organem założycielskim i mówię: jedź. A mówię tak, bo sytuacja wymaga natychmiastowej reakcji.
Oczywiście, taki model wymaga zabezpieczeń: jasnych aktów powierzenia, przejrzystego mechanizmu finansowania, kontroli kosztów i realnego nadzoru właścicielskiego. Obawa przed złym wykonaniem nie jest argumentem przeciwko samemu rozwiązaniu – jest argumentem za lepszym prawem i lepszym zarządzaniem.
W Lubinie od lat staramy się utrzymywać możliwie duży stopień kontroli nad kluczowymi usługami komunalnymi. Wiem, co to znaczy mieć zasoby pod ręką i wiem, co to znaczy ich nie mieć. Wiem też, że wielu moich kolegów – prezydentów i burmistrzów w całym kraju – jest w identycznej sytuacji. Mają odpowiedzialność, nie mają narzędzi.
Czas na decyzje legislacyjne
Zmiany muszą nastąpić na poziomie krajowym. Ustawodawca powinien usunąć bariery zniechęcające JST do korzystania z modeli dopuszczonych przez prawo unijne i stworzyć czytelne podstawy prawne do powierzania zadań komunalnych podmiotom kontrolowanym przez samorząd – zwłaszcza w obszarach krytycznych. Dzisiejszy problem nie polega na braku unijnej furtki. Polega na tym, że krajowy system zbyt często nie prowadzi samorządów przez tę furtkę w sposób prosty, bezpieczny i przewidywalny.
W najbliższych latach odporność państwa będzie w coraz większym stopniu zależała od odporności lokalnej. Kryzysy klimatyczne, presja na infrastrukturę, zagrożenia sanitarne – to wszystko sprawia, że samorząd nie może być wyłącznie administratorem umów. Musi być organizatorem realnej zdolności działania. A skoro państwo nakłada na samorząd rosnące obowiązki w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej – planowania, ostrzegania, ewakuacji, zabezpieczenia potrzeb podstawowych – to tym bardziej absurdalne jest, że ten sam samorząd nie może w trybie natychmiastowym uruchomić własnych zasobów komunalnych. Trudno bronić ludności za pomocą procedury przetargowej.
Rząd słusznie wzywa dziś do realizowania local content, czyli polityki lokalnego zakorzenienia usług publicznych. Wzywanie niczego jednak nie zmieni, jeśli administracja rządowa nie usunie barier, które sama zbudowała i utrzymuje. To rząd musi uchylić przepisy ograniczające zdolność operacyjną samorządów. To Regionalne Izby Obrachunkowe, wojewodowie i cały zinstytucjonalizowany system zamówień publicznych – z Krajową Izbą Odwoławczą na czele – muszą zacząć aktywnie wspierać budowę silnych służb komunalnych, a nie chronić prawa rynkowe kosztem bezpieczeństwa publicznego.
Czytaj więcej
Inwestycji finansowanych z Funduszu Sprawiedliwej Transformacji jest w Wałbrzychu bardzo dużo. Łącznie na sumę około miliarda złotych – mówi Roman...
Warto też nazwać po imieniu jeszcze jedną rzecz: prywatne firmy – zwłaszcza zagraniczne – nie będą wykonywać poleceń burmistrza w sytuacji nagłego kryzysu. Będą robić to, co jest w ich interesie, czyli maksymalizować zysk. W biznesie ma to swoją nazwę: zyski nadzwyczajne. I trudno mieć do nich pretensje – rolą przedsiębiorstw jest przecież generowanie zysków. Pretensje można mieć do systemu, który w kluczowych momentach stawia interes kontrahenta ponad bezpieczeństwem mieszkańców.
Konkluzja jest prosta: trzeba przestać mylić formalną odpowiedzialność z faktyczną sprawczością. Odbudowa funkcjonalnych służb komunalnych, opartych na formule in-house i usługach w ogólnym interesie gospodarczym, nie jest odejściem od prawa europejskiego. Jest wykorzystaniem możliwości, które to prawo już przewiduje. Prawdziwym ryzykiem nie jest samorząd zbyt silny operacyjnie. Prawdziwym ryzykiem jest samorząd, który w chwili próby ma obowiązek działać, ale nie ma czym.
