Z tego artykułu dowiesz się:
- Jak zmiany demograficzne wpłyną na finanse samorządów w nadchodzących dekadach.
- Które gminy najsilniej odczują finansowe skutki depopulacji i wzrostu kosztów stałych.
- Jakie strategie „inteligentnego kurczenia się” z powodzeniem zastosowano w innych krajach Europy.
- Jakie zmiany, od współpracy po podatki, mogą pomóc samorządom w adaptacji do zmian.
– To jest raport ostrzegawczy, pokazujący perspektywę. Nie jesteśmy gotowi do dyskusji o tym w jaki sposób procesy ludnościowe zmienią nasze życie gospodarcze i społeczne, w jakim kierunku zmierzamy, jaki model rozwojowy chcemy osiągnąć, w jaki sposób chcemy prowadzić politykę publiczną, by dostosować się do zmian demograficznych – tłumaczy Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK i jeden z autorów raportu „Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań”.
Depopulacja w finansach samorządów
Ekonomiści BGK oszacowali, że zgodnie z prognozami GUS, za 34 lata w prawie połowie polskich gmin mieszkać będzie do 5 tys. osób. Dodatkowo zmniejszeniu się liczby mieszkańców towarzyszyć będzie coraz wyraźniejsze zmniejszanie się liczby osób w wieku produkcyjnym. Nie dość, że JST będą coraz mniej liczne, to coraz mniej osób płacić będzie podatek dochodowy, rzadziej rozwijać się będzie też biznes. Zmniejszą się także dochody z podatku CIT.
Analitycy BGK oszacowali, że do 2060 r. liczba osób pracujących zmniejszy się w 95,4 proc. gmin, a w skali kraju spadek wyniesie ok. 30 proc. (przy konserwatywnym założeniu utrzymania wskaźników zatrudnienia z 2024 r.). Samorządy nie będą mogły w sposób prosty, automatyczny, zmniejszyć wydatków, bo część z nich nie jest elastyczna – nie jest związana z liczbą mieszkańców, a część będzie wymagała większych nakładów wynikających z usług publicznych dla starzejącego się społeczeństwa. Z analizy BGK wynika, że nieelastyczne wydatki stanowią średnio ok. 24 proc. wydatków bieżących, przy dużym zróżnicowaniu w najmniejszych jednostkach. To właśnie w gminach do 5 tys. mieszkańców obciążenie stałymi wydatkami bieżącymi w przeliczeniu na mieszkańca ma wzrosnąć najsilniej – średnio o 88 proc. do 2060 r.
Czytaj więcej
Władze Sosnowca chcą płacić miejscowym rodzicom za urodzenie dziecka. Tzw. maluszkowe otrzymają oni za przyjście na świat drugiej, trzeciej i kolej...
Agata Mróz, ekspertka z Polskiego Instytutu Ekonomicznego, podczas dyskusji poświęconej raportowi i demografii na zeszłotygodniowej XIX Konferencji BGK dla JST zwróciła uwagę, że także wydatki na wynagrodzenia nie zawsze są wydatkami elastycznymi. Z analiz PIE wynika, że już obecnie w co piątej gminie w Polsce wydatki na pomoc społeczną, oświatę i na administrację (czyli między innymi na wynagrodzenia) przekraczają dochody bieżące. – Mechanizm wpływu depopulacji na dochody jest różny w zależności od typu modelu samorządowego. Skala problemu jest poważna poza metropoliami, jednak wpływ negatywny liczby mieszkańców na dochody w metropoliach jest dwukrotnie wyższy poza nimi. Wynika to z koncentracji w wielkich miastach dobrze płatnych miejsc pracy – tłumaczyła ekspertka.
Likwidacja części gmin?
I ona, i inni eksperci zwracają uwagę na to, że trudno jest samorządom znaleźć wyraźny podział między standardowymi nowoczesnymi działaniami polityki rozwojowej, w tym miejskiej, a strategią przystosowania się do zmian demograficznych.
Prof. Paweł Swianiewicz, dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, zwraca uwagę na to, że w innych krajach stosowane są różne sposoby dostosowywania się do zmieniającej się sytuacji demograficznej.
– W wielu krajach europejskich w minionych latach przeprowadzano reformy podziału terytorialnego, redukując liczbę gmin. Ale nie jest to jedyne rozwiązanie. Zmniejszanie się liczby mieszkańców, kształtowanie się coraz większej liczby małych gmin niekoniecznie oznacza, że będzie się musiała zmniejszać liczba jednostek samorządu terytorialnego. Np. we Francji, we Włoszech, a także w niektórych innych krajach z powodzeniem stosowana jest „asymetryczna decentralizacja”. Nie wszystkie gminy mają takie same kompetencje, niektóre usługi publiczne są dostarczane przez związki międzygminne. W Polsce niektóre powiaty mogłyby przejąć część zadań najmniejszych gmin. To by oczywiście wymagało znaczących zmian prawnych, ale warto o takich opcjach rozmawiać, choćby dlatego, że redukcja liczby gmin może się okazać niewykonalna politycznie.
Jego zdaniem ważne jest to, byśmy umieli zaproponować i wdrożyć rozwiązania pozwalające na inteligentne kurczenie się demograficzne. Coraz więcej samorządów zaczyna się nad takimi mechanizmami zastanawiać, uważnie przyglądając się także rozwiązaniom zastosowanym w innych państwach.
Jakie metody zastosowali inni?
Emilia Skrok, ekspertka Banku Światowego, zwraca uwagę na to, iż zmiany demograficzne dotyczą wielu krajów. W części z nich zastosowano różne metody pomagające samorządom zmierzyć się z nimi. – Podstawowa zmiana polega na tym, by racjonalizować istniejące zasoby, nauczyć się zarządzać spadkiem, a nie tylko rozwojem – tłumaczy.
Czytaj więcej
W ubiegłym roku zmniejszyła się liczba ludności 89 proc. powiatów i 92 proc. miast na prawach powiatu. Spadająca liczba mieszkańców i starzenie się...
Jako skuteczny przykład zmian podaje niemiecki program Stadtumbau Ost. – Niemcy po zjednoczeniu stanęły przed tym problemem w skali, jakiej Europa Zachodnia nie znała od II wojny światowej. Wschodnie landy – Saksonia, Saksonia-Anhalt, Meklemburgia – straciły 20–40 proc. mieszkańców w ciągu dwóch dekad. Odpowiedzią federalną był program Stadtumbau Ost (2002–2016), który dysponował budżetem ok. 2,5 mld euro – mówi ekspertka. Przypomina, że zastosowany był na przykład w Lipsku, w którym konsekwentnie wyburzało pustostany, kolejne budynki, przenoszono mieszkańców do zrewitalizowanego centrum, ograniczano zasięg sieci ciepłowniczej i wodociągowej.
W Czechach opracowano strategię polegającą na zachętach do osiedlania się imigrantów w mniejszych i średnich miastach. Na Litwie wprowadzono zasady współpracy pomiędzy samorządami. Zastosowano współpracę sieciową: dzielenie kadr pedagogicznych i specjalistów między placówkami, wprowadzono mobilne usługi publiczne. Łotwa zaś przeprowadziła radykalną reformę administracyjną, zmniejszono liczbę jednostek samorządu: z 119 do 43 w 2021 r.
– Reforma była przygotowywana przez kilkanaście lat i poprzedzona intensywnymi konsultacjami. Politycznie bolesna – kilkadziesiąt rad gmin przestało istnieć – ale skuteczna: koszty administracji spadły, zdolność inwestycyjna mniejszych jednostek wzrosła, jakość usług w wielu obszarach się poprawiła. Efektem było znaczące zwiększenie zdolności inwestycyjnej samorządów – podkreśla Emilia Skrok. Jej zdaniem w Polsce nieuchronna jest konsolidacja usług i infrastruktury, wprowadzenie takiej polityki regionalnej, by motywowała samorządy do działań adaptacyjnych do procesów demograficznych oraz integracja polityki migracyjnej z polityką regionalną.
Co z podatkami lokalnymi?
Prof. Krzysztof Surówka z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie od lat postuluje urealnienie znaczenia podatków lokalnych majątkowych względem dochodów z PIT. Jego zdaniem obecny system finansowania samorządów, w którym samorządy mają udziały w dochodzie, a nie w stawkach podatkowych, stabilizuje finanse JST, lecz nie sprzyja ich samodzielności. – Dochód z podatków ogólnych w dużym stopniu jest uzależniony od koniunktury gospodarczej – mówi.
Czytaj więcej
Wciąż co szósta gmina nie ma własnej strategii rozwoju. Tymczasem do początku lipca wszystkie powinny przynajmniej rozpocząć nad nią prace.
A czy wzrost udziału podatków majątkowych w dochodach samorządowych zmniejszyłby znaczenie zmian demograficznych dla finansów JST? – Udział podatków lokalnych nie powinien być kilkakrotnie niższy niż udziały podatku PIT. Wciąż jesteśmy przed jakimiś wyborami i politycy nie chcą się zgodzić na poszukanie innych źródeł zasilania dochodów własnych JST. Potrzebna jest reforma podatków lokalnych, w tym szczególnie podatku od nieruchomości – uważa ekonomista.
Mateusz Walewski ma nadzieję, że samorządy same zaczną w bardziej powszechny sposób korzystać z możliwości oferowania wspólnych usług czy stosować inne zasady współpracy. Dodaje, że jak dotąd GUS w sposób ostrożny prognozuje wielkość przyszłej migracji w Polsce, a już teraz cudzoziemcy stanowią prawie 8 proc. wszystkich ubezpieczonych w ZUS. Ma też nadzieję, że samorządy same zaczną w bardziej powszechny sposób korzystać z możliwości oferowania wspólnych usług czy stosować inne zasady współpracy, a to będzie jeden ze sposobów dostosowywania się do zmian finansowych wynikających z depopulacji i starzenia się społeczeństwa.
