Zrównoważony rozwój za mniejsze pieniądze

Działań szybkich, ale jednocześnie prowadzonych z rozmachem, wymaga wiele obszarów – od polityki społecznej, przez inwestycje infrastrukturalne, ochronę środowiska, projekty mieszkaniowe, po oświatę i kulturę. Sukces w dużej mierze będzie zależał od sprawnego dotarcia do finansowania. A wszystko wskazuje na to, że w kolejnych latach gminy będą musiały znacznie bardziej się nagimnastykować, żeby zdobyć potrzebne środki. Sen z oczu samorządowców zaczynają spędzać i inne kwestie, jak chociażby ceny wywozu odpadów czy prądu. – Rosnące stawki za energię elektryczną i media będą przedmiotem troski nowych włodarzy w miastach i gminach. Zwłaszcza że prawdopodobnie to nie koniec podwyżek – przyznaje Marcin Roszkowski, prezes Instytutu Jagiellońskiego.

Cztery kwestie do rozwiązania

Mimo zastrzyków unijnych dotacji już dziś brak pieniędzy na realizację wielu zadań to zasadniczy problem JST. Duże miasta, przede wszystkim Warszawę, nęka tzw. janosikowe. – Ten swoisty podatek sprawia, że duże ośrodki nie mają pieniędzy na duże inwestycje, przez co ich rozwój jest zakłócony i nie odpowiada potrzebom mieszkańców. Ponadto janosikowe płaci się z dużym opóźnieniem, a to oznacza, że wysokość daniny może być nieadekwatna do aktualnych zasobów finansowych miasta – zauważa Paweł Budrewicz, ekspert Centrum im. Adama Smitha.

Zdaniem Marcina Roszkowskiego kwestia janosikowego staje się szczególnie ważna teraz, w kontekście szybkiego wzrostu gospodarczego. – Polska powinna rozwijać się równomiernie, tak by każda gmina miała przestrzeń do rozkręcania lokalnych biznesów, a nie była zasilana przez budżet bogatszych samorządów. A warto mieć na uwadze, że za 2–3 lata prawdopodobnie wzrost gospodarczy zacznie hamować. To może być początkiem problemów samorządowców – tłumaczy Marcin Roszkowski.

Dużą bolączką w funkcjonowaniu samorządów i rozwijaniu infrastruktury miejskiej pozostają procedury zamówień publicznych. – Samorządy wprawdzie zaczęły sprawniej rozliczać środki unijne, ale zawsze są problemy z ustalaniem kryterium ceny. Mimo rosnących stawek za materiały czy usługi ciągle w przetargach biorą udział firmy zdecydowane działać nawet poniżej kosztu własnego. To kończy się opóźnieniami w realizacji inwestycji lub jej klapą – zauważa Roszkowski.

Paweł Budrewicz wylicza, że w obecnych realiach JST potrzebują rozwiązania czterech kwestii: likwidacji janosikowego, powiązania udziału w podatku dochodowym od faktycznego miejsca powstania dochodu, zmniejszenia liczby radnych i większej samodzielności burmistrzów oraz prezydentów, a także większej decentralizacji.

Trudne decyzje

Optymizmem nie napawa kolejna perspektywa unijna. Nie znamy jeszcze kształtu przyszłego budżetu, ale wiadomo, że m.in. w związku z brexitem i większą koncentracją na krajach południa Europy do samorządów trafią znacznie mniejsze pieniądze. Będą więc musiały zadbać o własne źródła finansowania lub w jeszcze większym stopniu finansować się długiem. – Dla części z nich może to oznaczać poważne osłabienie bodźców inwestycyjnych, a co za tym idzie – rozwoju samego samorządu. Dlatego tym ważniejsze jest, aby w pełni wykorzystać obecny – niezwykle dla Polski korzystny – budżet UE. Wydaje się więc, że główne wyzwania leżą bardziej po stronie wydatkowania budżetu niż pozyskania finansowania. Kapitał jest dostępny relatywnie łatwo, problemem może być natomiast konieczność przyspieszenia planowanych inwestycji i takie ich zaplanowanie, aby były opłacalne ekonomicznie. Co jest tym trudniejsze, że potencjalni wykonawcy, ich podwykonawcy oraz dostawcy, w pełni świadomi sytuacji rynkowej, podnoszą ceny za swoje usługi i materiały – zaznacza Jacek Krawiec, analityk agencji ratingowej INC Rating.

Analitycy INC Rating nie przewidują jednak znaczących, masowych problemów z wypłacalnością samorządów. Proponowane przez rząd zmiany w ustawie o finansach publicznych ułatwią samorządom planowanie zadłużenia, a także restrukturyzację długu poprzez zastąpienie aktualnych zobowiązań tańszymi. – Warto natomiast zwrócić uwagę na postępującą potrzebę kontrolowania działań administracji. Z drugiej strony, im większy jest nacisk na kontrolowanie poszczególnych decyzji urzędników (również samorządowych), tym bardziej ci urzędnicy starają się pracować tak, aby w razie kontroli byli w stanie znaleźć argumenty na swoją obronę. Z tego powodu odrzucane są często rozwiązania innowacyjne, ponieważ w razie niepowodzenia nie można powołać się na praktykę rynkową. Wpływ strachu przed niepomyślnym wynikiem kontroli prowadzi do braku kompetencji. Przykładem może być fakt, że istotna część osób zajmujących się zamówieniami publicznymi, szczególnie w gminach wiejskich, potrafi wymienić jedynie trzy tryby postępowania. Tymczasem ustawa – Prawo zamówień publicznych przewiduje dziewięć takich trybów – opowiada Krzysztof Waśko, analityk INC Rating. Zwraca też uwagę na dość sztywne podejście samorządów do finansowania projektów – z analiz Biuletynu Zamówień Publicznych wynika, że JST często ogłaszają przetargi na kredyt. To automatycznie zamyka możliwość udziału w przetargu podmiotom innym niż banki.

– W tym przypadku mamy do czynienia ze swoistą symbiozą samorządów i banków – JST biorą kredyty o bardzo atrakcyjnym dla banku profilu ryzyka, które następnie terminowo spłacają. Druga strona natomiast zapewnia podaż pieniądza w ilości i terminie w pełni dostosowanym do potrzeb samorządów. W takiej sytuacji kadra kierująca polskimi gminami nie widzi potrzeby szukania alternatywnych źródeł finansowania – zauważa Krzysztof Waśko.

Wypłukane obszary

Aktualnie – jak podaje raport „Polska średnich miast” przygotowany dla Klubu Jagiellońskiego – wyludnia się ok. 70 proc. powierzchni kraju, czyli mniej więcej 70 na 100 gmin. W 2050 r. ten wskaźnik wzrośnie do nawet 90 proc. Rekordowe: Bytom czy Tarnów mogą się skurczyć o nawet 40 proc. Depopulacja będzie szczególnie dotkliwa dla takich miast jak: Łomża, Ostrołęka, Zamość czy Chełm. Różne statystyki mówią, że w 2050 r. Polska będzie liczyć ok. 31–34 mln mieszkańców. W ciągu czterech dekad zniknie więc ok. 14 proc. obywateli i jednocześnie rozrośnie się armia seniorów, którzy w 2015 r. mają stanowić 40 proc. społeczeństwa, a więc nawet ponad 12 mln. Ze zmian demograficznych wynikają konkretne zagrożenia dla samorządów lokalnych. Po pierwsze, wzrośnie niedopasowanie miejsc pracy, zamieszkania, edukacji i usług przy powiększającej się luce pracowników, która – według różnych scenariuszy – może wynieść 2,5–7,3 mln osób. Będzie też powiększał się dysonans między potrzebami społecznymi a oferowaną siecią usług, zwłaszcza publicznych. Spadnie np. zapotrzebowanie na edukację wczesnoszkolną, a wzrośnie na usługi opiekuńcze czy lekarskie. Może więc zabraknąć pracowników o odpowiednich kwalifikacjach. Istnieje też poważne ryzyko dalszej polaryzacji społeczno-gospodarczej kraju, związanej z wypłukiwaniem zasobów z regionów peryferyjnych i koncentracją rozwoju głównie w metropoliach tzw. wielkiej piątki, czyli w Warszawie, Krakowie, Poznaniu, Trójmieście oraz we Wrocławiu. Po drugie, intensywnie rozwija się suburbanizacja i dochodzi do chaotycznego rozpraszania zabudowy (tzw. urban sprawl) nie tylko w dużych miastach, ale także w regionach turystycznych i niektórych korytarzach transportowych, np. wzdłuż trasy Wrocław–Kraków i Warszawa–Poznań. W efekcie rosną kosztów obsługi tych obszarów (infrastruktura, transport, usługi publiczne itd.), które według szacunków Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania PAN sięgają dziesiątków miliardów złotych rocznie. Problem ten prawdopodobnie dalej będzie narastać.

Ważnym elementem tej układanki jest nie tylko odpowiednie zagospodarowanie przestrzenne, lecz także nasze potrzeby mieszkaniowe – według Eurostatu na statystycznego Polaka przypada 25 mkw. powierzchni mieszkalnej, podczas gdy w Danii jest to 53 mkw. mieszkania na osobę, w Niemczech – ponad 40, a w Hiszpanii – ponad 35 mkw. Mimo to udział mieszkań komunalnych we wszystkich realizowanych inwestycjach jest znikomy. Jak podaje portal RynekPierwotny.pl, od 2007 do 2017 r. w Warszawie powstało 2550 mieszkań komunalnych. Na drugim miejscu plasuje się Toruń (804), a na trzecim Poznań – 695. To tylko pokazuje, jak mało w ostatniej dekadzie miasta i gminy realizowały tego typu inwestycji. Dane GUS wskazują również, że w ubiegłym roku w całej Polsce rozpoczęto budowę 1494 mieszkań komunalnych, mniej niż w 2016 r. (1855). – Oczywiście wiele zależy również od kondycji gospodarczej danego miasta oraz tendencji demograficznych. Na przykład problemy demograficzne ośrodków miejskich takich jak Jastrzębie-Zdrój, Zabrze oraz Rybnik nie zachęcają do rozbudowy zasobu mieszkaniowego – zauważają eksperci portalu.

Z drugiej strony tegoroczne zmiany w przepisach związane z branżą budowlaną wymagać będą od samorządowców wypracowania nowych mechanizmów działania dla realizacji projektów przez deweloperów.