materiał powstał we współpracy z Związkiem Miast Polskich

Organizacją mającą realizować podstawowe zadania publiczne w zdecentralizowanym państwie prawa jest samorząd terytorialny, istnienie którego warunkuje wręcz uznanie państwa za demokratyczne. Nie chodzi tu o istnienie instytucji określanej formalnie jako samorząd, ale o jego postać odpowiadającą wypracowanym przez Radę Europy standardom, sformalizowanym w przyjętej w 1985 r. europejskiej karcie samorządu lokalnego.

Kluczowa samodzielność

Polska ratyfikując kartę w 1993 roku zobowiązała się do zapewnienia samorządom możliwości samodzielnego zaspokajania wszelkich, istotnych dla nich potrzeb. Z założenia zatem to nie państwo, ale sami mieszkańcy reprezentowani przez swoje organy decydować mają o istotnych dla nich sprawach oraz załatwiać lokalne potrzeby.

Obowiązkiem państwa jest zapewnienie samorządowi warunków dla samodzielnego, wolnego od wpływów zewnętrznych, realizowania zadań, umożliwiając mu pełnienie konstytucyjnej roli gwaranta realizacji praw podstawowych mieszkańców. Istotą samorządu jest wykonywanie powierzonych mu zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Nie można samorządu obarczać odpowiedzialnością za realizację zadań, nie gwarantując mu jednocześnie rzeczywistej samodzielności. Może ona co prawda ulegać ograniczeniom, z tym zastrzeżeniem jednak, że wszelka ingerencja dopuszczalna jest wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Nadmierna, nieuzasadniona szczególnymi okolicznościami ingerencja w działania samorządu pozbawia go samodzielności, czyniąc zeń instytucję fasadową. Zapobiegać temu ma państwo gwarantujące samorządowi samodzielność, przede wszystkim zapewniając odpowiednie podstawy finansowe oraz możliwość swobodnego decydowania o sposobach realizacji powierzonych zadań.

Gwarantem samodzielności jest ograniczenie możliwości wpływania na samorząd przez administrację państwa w sposób uzależniający go od jej działań. Nie dotyczy to wyłącznie działań nadzorczych, które konstytucyjnie ograniczono do kryterium legalności oraz możliwości ingerencji wyłącznie przez konstytucyjne organy nadzoru (tj. premiera, wojewodę oraz RIO) w sprawach finansowych. Państwo ma przecież do dyspozycji całe instrumentarium pozwalające mu wpływać na samorząd.

Podstawowe zasady

Zdolność do samodzielnego realizowania istotnych dla mieszkańców zadań wymaga wyposażenia samorządu w możliwość decydowania o sposobach wykonywania tych zadań oraz ich finansowaniu, na poziomie odpowiadającym oczekiwaniom i potrzebom mieszkańców oraz standardom zazwyczaj określanym przez państwo. Dotyczy to nie tylko przekazywania środków w wysokości i terminach pozwalających na racjonalne nimi dysponowanie, ale także wykluczenie wpływu na jego decyzje, zwłaszcza przez administrację rządową.

Szczególnie istotne jest zapewnienie samorządowi dochodów własnych, a także odpowiedniej partycypacji w dochodach publicznych oraz środków ogólnie tylko przeznaczonych na określone zadania w wysokości proporcjonalnej do powierzanych zadań. Wyjątkowo tylko środki mogą być powierzane samorządowi z przeznaczeniem na realizację określonych celów, gdyż to wyklucza wręcz samodzielność decydowania o przyznanych środkach.

Reguły a praktyka

O kwestiach powyższych polski ustawodawca, zwłaszcza w ostatnich latach, całkowicie zapomina. Od lat trwa sytuacja permanentnego niedofinansowania całości zadań realizowanych przez samorząd. Szczególnie dotkliwe jest to wówczas, gdy państwo na realizację powierzonych samorządowi zadań do wykonania przeznacza środki niewystarczające na pokrycie kosztów z tym związanych. Zmusza to samorządy do rezygnacji z wykonywania swoich zadań, istotnie ograniczając swobodę decydowania o przeznaczaniu i tak szczupłych zasobów własnych.

Zmusza to też samorządy do występowania na drogę sądową przeciwko reprezentowanemu przez wojewodę Skarbowi Państwa. Konieczność występowania przeciwko wojewodzie jako organowi nadzoru nad samorządem zniechęca do podejmowania takich działań, z obawy przed ich negatywnym nastawieniem. Choć w wielu przypadkach samorządom udaje się uzyskać korzystne orzeczenia, nie stanowi to dla administracji rządowej dostatecznie jasnego przekazu, że należałoby przekazywać samorządowi środki w wymaganej wysokości.

Kosztowne zmiany

Z podobną sytuacją spotykamy się w przypadku subwencji oświatowej, przeznaczonej na realizowanie zadań oświatowych, nieadekwatnej do ponoszonych kosztów, przy pełnej tego świadomości ze strony administracji rządowej wręcz aprobującej stan permanentnego naruszania konstytucyjnych zasad finansowania działań samorządu.

Podkreślić należy, że to państwo kształtuje sposoby realizacji zadań, niekiedy bardzo szczegółowo, determinując wysokość ponoszonych przez samorząd kosztów. Nieustanne wprowadzanie przez ustawodawcę zmian, niekiedy rewolucyjnych, będących źródłem dodatkowych, niekiedy wręcz gigantycznych kosztów, nierekompensowanych przez państwo pogrąża samorządy finansowo. Część tych zmian jest rezultatem nieprzemyślanych, wręcz chaotycznych decyzji. Wymaga to dokonywania przez samorządy nieustannych zmian funkcjonowania prowadzących do marnotrawstwa środków oraz wysiłków organizacyjnych samorządu na olbrzymią skalę.

Przykładem takiej „dobrej praktyki" są regulacje dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi, zmieniane na przestrzeni ośmiu lat 28-krotnie. Państwo decydując o funkcjonowaniu systemu zagospodarowania odpadów przesądza o jego kosztach, wymuszając podnoszenie opłat ponoszonych przez mieszkańców, ale to organy samorządu ustalające opłaty obarcza się odpowiedzialnością za ich wysokość, na którą praktycznie pozbawione zostały wpływu.

Niezaradny samorząd?

Sytuacja ta nie jest przy tym czymś wyjątkowym. Coraz częściej prawodawca ogranicza samorządy w możliwości decydowania o sposobach realizacji zadań, obciążając je jednocześnie odpowiedzialnością za ich niesatysfakcjonujące dla mieszkańców wykonywanie. Wskazać można tu chociażby na decydowanie o wysokości opłat za dostarczaną wodę i odbierane ścieki komunalne. W 2018 r. pozbawiono rady gmin kompetencji do zatwierdzania taryf, wyposażając w nie organy Wód Polskich, niejednokrotnie występujące w roli obrońców interesów mieszkańców.

Przykłady podobnych praktyk spotykamy także w innych obszarach. Działania te podejmowane są najwyraźniej z myślą o pozyskaniu poklasku ze strony mieszkańców, których pozostawia się w błędnym przekonaniu, że to państwo broni ich przed niezaradnymi, niedbającymi o ich interesy samorządami.

Ukryte cele

Ograniczania samodzielności finansowej i decyzyjnej samorządu przejawia się ostatnio w odbieraniu znaczących środków. Zmiany w systemie opodatkowania prowadzą do znaczącego uszczerbku w przychodach samorządów.

W rezultacie wskazywanych działań państwa samorząd odarty zostaje ze stanowiącej jego istotę zdolności samodzielnej realizacji zadań. W takich warunkach nietrudno będzie przekonać mieszkańców, że dysfunkcjonalny, nie radzący sobie z powierzonymi zadaniami samorząd, należy pozbawić możliwości ich realizacji. Jedynym rozwiązaniem będzie powrót do stanu sprzed transformacji, kiedy to omnipotentne państwo zapewniać miało mieszkańcom zaspokojenie wszelkich ich potrzeb. Pytanie, czy jest to najlepszym rozwiązaniem, ma charakter retoryczny. Odpowiedzią na nie było wskazanie w europejskiej karcie samorządu lokalnego oraz Konstytucji RP samodzielnego samorządu, zdolnego do realizowania powierzonych mu zadań, jako gwaranta praw jednostki oraz filaru demokratycznego państwa prawa.

Autor jest profesorem Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu i senior partnerem w Kancelarii Prawnej Ziemski & Partners