Finanse JST po pandemii – bardziej kolaż niż pejzaż

W maju odbyła się jedna z największych dyskusji, dotyczących finansów samorządowych w czasie pandemii oraz ich perspektyw na kolejne miesiące i lata. Okazją był zorganizowany przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej im. Jerzego Regulskiego III Krajowy Kongres Forów Skarbników, przygotowany we współpracy z działającą przy FRDL Krajową Radą Forów Skarbników JST. Patronat Honorowy nad Kongresem objął Minister Michała Cieślak, Członek Rady Ministrów odpowiedzialny za koordynację współpracy z samorządami. Dwa dni zdalnych debat, prelekcji i rozmów dostarczyły sześciuset uczestnikom wielu informacji na temat obecnej kondycji finansowej samorządów. Wyłaniający się z tej dyskusji obraz jest jednak bardziej kolażem niż pejzażem. Wszystko dlatego, że dane na które powoływali się uczestnicy debat można w odmienny sposób interpretować, a zarządzanie finansami gmin, powiatów i województw staje się dla skarbników coraz większym wyzwaniem.

 

Rząd z optymizmem patrzy w przyszłość

Wiele prognoz przygotowywanych na początku pandemii wskazywało na to, że także samorządy, na skutek problemów finansowych w różnych gałęziach gospodarki, odczują skutki ekonomiczne COVID-19. Poprzez udziały w podatkach i daniny lokalne buduje się bowiem budżetowy katalog środków własnych JST. Po roku obostrzeń i lockdownów dane zgromadzone przez Ministerstwo Finansów nie potwierdzają jednak prognozowanych wcześniej drastycznych spadków dochodów JST. Jak podkreśla Sebastian Skuza, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów oraz Generalny Inspektor Informacji Finansowej – Jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przyjęte wcześniej plany finansowe, odnotowano jedynie niewielki spadek wpływów z podatku PIT. W liczbach bezwzględnych planowany na rok 2020 deficyt samorządów wynoszący 20 mld złotych udało się zmienić w wykonaną nadwyżkę w wysokości 5,7 mld złotych. Dochody w JST udało się zatem zrealizować na poziomie planów przygotowywanych jeszcze przed pandemią. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do wydatków inwestycyjnych, zrealizowanych na poziomie podobnym do zakładanego w planach. W opinii przedstawiciela resortu finansów jest to po części zasługa rządowego wsparcia dla gospodarki. – Środki z budżetu centralnego popłynęły do służby zdrowia, jak również za pośrednictwem tarcz dotarły do przedsiębiorców, co wpłynęło także na utrzymanie miejsc pracy i zatrzymanie fali grożących nam bankructw. Skutkiem wsparcia dla wielu branż było także uregulowanie zaległości podatkowych, gdyż brak takowych stanowił jedną z podstaw wnioskowania o środki z tarcz. Duże znaczenie dla zachowania dobrych wskaźników miał także Fundusz Inwestycji Lokalnych, dzięki któremu udało się utrzymać plany inwestycyjne JST. Dzieje się to jednak z równoczesnym obciążeniem budżetu Państwa.

Strona rządowa dobrze ocenia także pierwszy kwartał roku 2021. Dochody wykonane ogółem to kwotowo 83 mld zł czyli o 6 mld zł (8%) więcej niż przed rokiem i aż o 14 mld zł (20%) więcej niż, w uznawanym za bardzo dobry, rok 2019. Także dane dotyczące dochodów własnych wykonanych w pierwszych trzech miesiącach przynoszą dobre informacje na temat obecnej sytuacji finansowej. 37,7 mld złotych wpłynęły na konta samorządów co w odniesieniu do poprzednich lat daje odpowiednio o 4 mld więcej dla roku poprzedniego i 5 mld dla pierwszego kwartału 2019 roku.

Szklanka do połowy pełna – RIO na temat finansów samorządów.

Sprawozdanie przygotowane przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych za rok 2020 także pokazuje, że sytuacja nie jest taka zła. Skala problemów z jaką mamy do czynienia nie jest jednak jednorodna, ponieważ jak podkreśla Przewodniczący KR RIO, Prezes RIO w Krakowie Mirosław Legutko każda jednostka ma inną specyfikę – Wiele jest gmin wiejskich, które zyskały na transferze środków z budżetu na działania inwestycyjne. Duże jednostki, jak miasta na prawach powiatu, straciły sporo na wpływach z udziału w PIT i CIT wciąż realizując zadania dla swoich mieszkańców oraz pośrednio, także dla mieszkańców gmin ościennych. W jednostkach rosną także wydatki na gospodarkę odpadami, edukację, poprawę infrastruktury z uwagi na starzenie się społeczeństwa. Także Grzegorz Czarnocki, Prezes RIO w Opolu, nie określa sytuacji finansowej samorządów jako złej, a wręcz ocenia ją lepiej niż mogłoby wynikać z prognoz przygotowanych przez samą RIO. Czarnocki wskazuje jednak, że polskie gminy to zarówno ponad 400 samorządów z budżetem poniżej 25 mln, jak również kilkadziesiąt jednostek z ponad 0,5 mld środków w swoich rocznych planach finansowych. Wrzucanie ich do jednego worka i określanie wszystkich jako „gminy” nie oddaje skali problemów i specyfiki zadań tych jednostek – przekonywał.

Dane ogólne to tylko wierzchołek góry lodowej.

Budżety samorządów sporo zyskały na środkach z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych – przekonuje Jan Czajkowski, Ekspert ds. finansów Związku Miast Polskich. Udział tych środków w dochodach majątkowych nie był jednak równy procentowo we wszystkich jednostkach. Najwięcej zyskały gminy wiejskie i powiaty, których budżety otrzymały nawet 30% więcej środków, o ponad 20% „wzbogaciły się” samorządy miejskie i miejsko-wiejskie, które zostały już wcześniej dotknięte przez zmiany zasad rozliczania podatków, oraz które najbardziej ucierpiały w wyniku problemów branż specyficznych dla dużych ośrodków miejskich. Dla całej tej grupy transfery zwiększyły dochody majątkowe o ok 17%. – tłumaczy Czajkowski. Nie zmienia to jednak faktu, że dynamika wzrostu dochodów własnych, którymi są udziały w podatkach PIT i CIT spada, a w niektórych grupach niższe są także dochody, porównując je rok do roku.

Szczególnie niepokojący jest również spadek nadwyżki operacyjnej. Dotyczy on przede wszystkim największych ośrodków, których siła i potencjał mobilizowały do tej pory inne jednostki samorządowe w ich obszarze oddziaływania. Właśnie w miastach na prawach powiatu nadwyżka ta spadła drastycznie. Z 250 zł per capita jeszcze dwa lata temu, zbliżyliśmy się obecnie do 0. Także gminy miejskie straciły blisko 50% swojej nadwyżki, dysponując obecnie ok. 80 złotymi na jednego mieszkańca. Utrzymać udało się wysokość różnicy między wydatkami bieżącymi, a dochodami bieżącymi w powiatach (ok. 80 zł na mieszkańca) oraz w gminach miejsko-wiejskich (ok. 230 zł). Wzrost nadwyżki nastąpił w gminach wiejskich, czyli największych beneficjentach FIL, w których nadwyżka wzrosła o 50 zł i wynosi obecnie 380 zł na jednego mieszkańca. Eksperci zgodnie podkreślają, że niebezpieczeństwo malejącej nadwyżki operacyjnej, która stabilizuje budżet, szczególnie uwrażliwia finanse samorządów na nagłe zmiany w sytuacji ekonomicznej. Spadek dochodów bieżących i jednoczesny wzrost bieżących wydatków mogą spowodować utratę płynności finansowej. Sytuacja ta nie jest już jedynie hipotetyczna, ponieważ gminy i powiaty wydają coraz więcej na realizację swoich zadań. Ma na to wpływ choćby rosnąca płaca minimalna, ceny usług, paliw czy energii a także kwoty obsługi zadłużenia, która często rolowane były na lata następne.

Mechanizm korekcyjno-wyrównawczy do zmiany

Sam system korekcyjno-wyrównawczy był tematem dyskusji w oparciu o wnioski z raportu przygotowanego na zlecenie FRDL przez profesora Pawła Swianiewicza. Autor zwrócił uwagę na malejące w latach 2013–2019 wysokości subwencji wyrównawczej i subwencji równoważącej. Wspomniał także, że obecnie można być jednocześnie płatnikiem i beneficjentem „janosikowego”. Jak mówił profesor Obecny system nalicza wysokości wpłat na podstawie jedynie dochodów, bez względu na potencjał wydatków jednostek. Pomija także aktualne realia, bazując na danych sprzed 2 lat. W związku z tym zaproponowane w raporcie zostały: wprowadzenie jednolitej subwencji, jednoznaczny podział na płatników i beneficjentów, wprowadzenie wskaźnika ważonego potrzeb finansowych w oparciu o np. gęstość zaludnienia, stopę bezrobocia, wydatki budżetowe oraz inne wskaźniki. Koncepcja wag w podziale środków doprowadzi, zdaniem profesora, do transferu środków tam, gdzie będą rzeczywiście potrzebne oraz zmniejszy obciążenia finansów dużych samorządów. Obecnie mechanizm korekcyjno-wyrównawczy działa w ten sposób, że zamiast spłaszczać różnice między dochodami jednostek samorządowych często odwraca je na korzyść słabszych jednostek. Postulaty proponowane przez prof. Swianiewicza są, przynajmniej częściowo zbieżne ze zmianami nad którymi obecnie pracuje Ministerstwo Finansów, a które prezentowane były podczas Kongresu.

Środki unijne – panaceum na wszystko czy kolejny problem?

Sytuacja wywołana przez COVID-19 dała podstawy do złagodzenia i uelastycznienia podejścia do rozliczania środków unijnych, z których korzystają samorządy. Przepisy specustawy finansowej pozwalają na odstąpienie od korekt i zwrotów, gdy beneficjent wykazał się należytą starannością przy realizacji projektu, a opóźnienia i przesunięcia nastąpiły z przyczyn niezawinionych.

Przed samorządami staje jednak poważniejsze wyzwanie w postaci pozyskania środków z nowej perspektywy budżetowej, w tym także z Krajowego Planu Odbudowy. Przy obecnym stanie części budżetów samorządów – malejącej nadwyżce finansowej, spadku dynamiki wzrostu dochodów własnych przy jednoczesnym wzroście wydatków i kosztów bieżących – pozyskiwanie środków finansowych może być dużo trudniejsze i okupione dalszym zadłużaniem JST. Szczególnie ważna wydaje się skrupulatna analiza zasadności planowanej inwestycji w odniesieniu do generowanych przez nią długofalowych kosztów. Może się bowiem okazać, że pozyskanie środków okupione zostanie zadłużeniem na wkład własny oraz obciążeniem budżetu gminy znacznymi kosztami, wynikającymi z kosztów utrzymania i eksploatacji inwestycji.

Diagnoza Krajowego Planu Odbudowy, przygotowanego jako oręż do walki ze skutkami pandemii, znajduje potwierdzenie we wnioskach z debat i paneli III Kongresu Skarbników. Mówi ona o tendencji spadkowej w nadwyżce operacyjnej, wskazuje na analogiczne spadki w źródłach dochodów, prognozując jednocześnie powiększanie strony wydatkowej budżetów. KPO wymienia także obszary możliwego finansowania działań samorządowych, takie jak termomodernizacje obiektów, wydatki na edukację zawodową czy zmiany w taborze komunikacyjnym na nisko lub zeroemisyjny. Największym problemem dla samorządów może być jednak w większości pożyczkowy, a nie jak dotychczas dotacyjny, charakter tych działań.

O środkach unijnych dużo podczas Kongresu mówili też sami skarbnicy. Zakres naszej pracy jest bardzo szeroki. To potwierdzenie zabezpieczenia środków finansowych w budżecie, bieżące sprawdzanie zmian prawnych i interpretacji przepisów. To alternatywne rozwiązania dla szefów, najbardziej korzystne dla wspólnot – mówi Przewodnicząca Zarządu Krajowej Rady Forów Skarbników, Pani Małgorzata Kern, skarbnik Miasta Chorzów. Na szczęście regionalne fora skarbników działające przy FRDL dają nam możliwość wymiany doświadczeń i dyskusji nad palącymi problemami.

Ile samorządu w samorządzie?

Zmiana charakterystyki źródeł dochodów, czyli zwiększenie procentowego udziału subwencji i dotacji celowych w budżetach samorządowych oraz zmniejszenie wysokości dochodów własnych, jak również coraz mniejsza nadwyżka operacyjna mogą wiązać ręce wielu samorządów oraz wpływać na pogłębienie procesu centralizacji państwa. Finanse samorządów lokalnych doznały już jakiś czas temu istotnego uszczerbku w wyniku obniżenia stawki pierwszego progu podatkowego oraz zwolnienia z podatku od dochodów osobistych osób do 26. roku życia. Dlatego też, jak podkreślił w czasie debaty inaugurującej Kongres Skarbników prezes zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej Cezary Trutkowski – powinniśmy zwiększać bazę dochodów własnych samorządów, a odchodzić od transferów z budżetu centralnego, gdyż w przeciwnym razie uzależniamy samorząd od różnego typu klientelistycznych relacji i zmniejszamy jego autonomię. Zapowiedź nowych subwencji inwestycyjnych w miejsce dalej obniżanych dochodów własnych z PIT w ogłoszonym kilka dni po Kongresie „Polskim Ładzie” może niestety taki proces przyspieszyć.

Materiał Promocyjny

Mogą Ci się również spodobać

Miasta chcą zmian w planie odbudowy. Proszą Brukselę o interwencję

Związek Miast Polskich oraz Unia Metropolii Polskich zaapelowały do Komisji Europejskiej. Miasta chą by ...

Lublin stawia na nowe technologie

Dynamiczny rozwój miasta jest ściśle związany z wyznaczonymi przez strategię miasta branżami priorytetowymi takimi ...

Burmistrz obawiał się konfliktów społecznych

Negatywna opinia gminy o lokalizacji lądowiska musi być oparta na dowodach i dokumentach. Spółka ...

Do lasu, na łąkę i na wodę

Ponad 200 projektów domów mobilnych znajduje się w portfolio darłowskiej fabryki Lark. Jej domy ...

Narkotesty dla kierowców komunikacji miejskiej. Na razie dobrowolne

Po tragicznym wypadku autobusu miejskiego w Warszawie przewoźnicy chcą badać kierowców narkotestami. Ale bez ...

Bezpartyjni Samorządowcy mają plan ratunkowy dla turystyki

Lokalni włodarze zrzeszeni w ruchu Bezpartyjni Samorządowcy wystąpili w czwartek z propozycją planu ratunkowego ...