Tekst przygotowany we współpracy ze Związkiem Miast Polskich
Nawet co trzecia złotówka przeznaczana na usługi publiczne wydawana jest przez samorządy. A w niektórych obszarach, decydujących o rozwoju lokalnym czy zadaniach związanych z codziennym życiem Polaków, zdecydowana większość.
Rola samorządu
Przykładowo, jak wynika z analizy wydatków publicznych przygotowanej przez Eurostat za 2019 r., samorządy (i ich jednostki zależne) są odpowiedzialne w niemal 100 proc. za takie kwestie jak dostawy wody i odbiór ścieków, zagospodarowanie śmieci, edukacja podstawowa i ponadpodstawowa. To na ich barkach (w 70–80 proc.) spoczywa zadanie rozwoju budownictwa mieszkaniowego, kultury, sportu i rekreacji, w ponad połowie wydatków są też organizatorem transportu publicznego (np. w zakresie komunikacji miejskiej czy rozbudowy i modernizacji sieci drogowej), a w ponad 40 proc. za organizację ochrony zdrowia.
Czytaj więcej
Nie wiemy, jak będą wyglądały finanse samorządu od 1 stycznia. Nie możemy się o tym dowiedzieć w grudniu, bo zgodnie z przepisami budżet gmin musi być złożony do 15 listopada w radach gmin – mówi prezydent Gdańska Aleksandra Dulkiewicz.
– Polska reforma samorządowa wyznaczyła społecznościom lokalnym i regionalnym wiele istotnych zadań, wśród których jednym z najważniejszych jest rozwój lokalny i regionalny – podkreśla Jan M. Czajkowski, samorządowiec, wykładowca Uniwersytetu Łódzkiego, w raporcie Związku Miast Polskich „Stan finansów JST”. I zaznacza, że samorządy dobrze realizują te zadania – w latach 2004–2020 wydatki na inwestycje wyniosły ok. 558 mld zł i jest to kwota większa niż wydatki inwestycyjne budżetu centralnego. Jeśli zaś weźmiemy pod uwagę działania rozwojowe ogółem (gdzie zaliczane są nie tylko inwestycje, ale też np. nakłady na edukację, zdrowie czy kulturę), także ok. połowy to przedsięwzięcia samorządowe.
Finansowa erozja
Powyższe liczby powinny uświadamiać wszystkim mieszkańcom, że zdecydowana większość usług publicznych, jakie państwo polskie świadczy na rzecz swoich obywateli, wykonywana jest właśnie przez samorząd terytorialny. Jednak by wykonywać te zadania odpowiedzialnie, samorządy potrzebują stabilnych, niezależnych od decyzji politycznych źródeł finansowania. Niestety, jak pokazuje raport „Stan finansów JST”, od wielu lat można mówić o postępującej erozji tych źródeł.
Jednym z głównych problemów jest relatywnie niska dynamika dochodów własnych samorządów, przy czym najpoważniejszą przyczyną są tu zmiany ustawowe w systemie podatkowym, przede wszystkim w podatku PIT (który jest głównym źródłem dochodów własnych). Na przykład duża reforma podatkowa z 2008 r. (przypomnijmy – wprowadzono wtedy dwie stawki podatku 18 i 32 proc. zamiast trzech: 19, 30 i 40 proc.) spowodowała spadek samorządowych dochodów z PIT rok do roku o kilka procent. W kolejnych latach wpływy z PIT sukcesywnie rosły, ale w 2020 r. znowu się załamały – zarówno przez pandemię, jak i kolejne zmiany w tym podatku (tym razem chodziło o rządową reformę obniżenia stawki z 18 do 17 proc. czy podwojenie kosztów uzyskania przychodów).
Krótka kołdra
Ale to nie koniec. Przed samorządami rysują się kolejne wyzwania, ponieważ – wedle rządowych szacunków – wdrożenie zmian w podatkach PIT i CIT w ramach Polskiego Ładu przynieść ma lokalnym budżetom straty w dochodach własnych na poziomie 13–14 mld zł rocznie. Ministerstwo Finansów przygotowało system, który ma rekompensować samorządom te straty, jednak nie pokryją one prawdopodobnie wszystkich ubytków. Lokalnych włodarzy czekają więc trudne decyzje – coraz krótsza finansowa kołdra oznacza cięcia i oszczędności w wielu zadaniach i wydatkach.
Czytaj więcej
Nie oglądając się na protesty i apele samorządowców, rząd i PiS pędzą ze zmianami w podatkach z Polskiego Ładu. A te rykoszetem uderzą potężnie w lokalne budżety.
Ogromnym problemem jest także zmieniająca się na niekorzyść samorządu struktura dochodów. I tak udział dochodów własnych w dochodach ogółem w latach 2004–2020 sukcesywnie się zmniejszał (z ponad 51,4 proc. w 2004 r. do 48,1 proc. w 2020 r.), choć zgodnie z umową społeczną z 2003 r. powinien rosnąć. Spada też udział subwencji (z 34,2 proc. do 21,9 proc.). Za to udział dotacji wzrósł i to bardzo wyraźnie – z 14,3 proc. w 2004 r. do 30 proc. w 2020 r.
– Oznacza to poważne ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego – podkreśla Jan M. Czajkowski.
Znaczone pieniądze
Dotacje to bowiem pieniądze „znaczone”, można je wydać jedynie zgodnie z ich przeznaczeniem, np. na daną inwestycję albo określone, konkretne zadanie. Gorzej, że coraz częściej o tym przeznaczeniu decyduje rząd centralny, który uruchamia nowe fundusze wsparcia dla działań samorządowych – np. na drogi czy infrastrukturę sportową. Tymczasem to samorządowcy najlepiej wiedzą, jakich działań potrzeba w danym okresie w danej gminie, bo to oni najlepiej znają potrzeby mieszkańców.
Jeszcze gorzej, że zdarza się, iż podział tych funduszy jest przeprowadzany bez jasnych kryteriów, co prowadzi do uznaniowego wyboru jednostek, które otrzymają wsparcie lub nie. Przykładem takiego podziału, dokonanego z klucza politycznego, a nie merytorycznego, jest – jak wynika z analizy Fundacji Batorego – II tura Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Zdecydowana większość z ok. 6 mld zł trafiła do tych JST, których władze sympatyzują z obecnym rządem.
Podobnie niejasne kryteria ma też uruchomiony w tym roku Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych, za którego pośrednictwem w ciągu kilku lat do samorządów ma trafić ok. 100 mld zł, a który też ma być formą rekompensaty za Polski Ład. Wedle regulaminu tego funduszu ostateczny głos w sprawie podziału ma sam premier, a nie wyniki konkursów.
Luka w oświacie
Oznaką ograniczenia stabilności i samodzielności finansowej samorządów może być też nakładanie zadań bez zapewnienia adekwatnego ich finansowania (co akurat jest domeną wszystkich rządów w III RP).
Świetnym przykładem jest oświata, która ma być w większości finansowana z budżetu państwa, ale realizatorem zadań są samorządy. Problem w tym, że subwencja oświatowa nie pokrywa wszystkich potrzeb, a luka w finansowaniu edukacji (czyli to, co samorządy chcą i muszą dokładać, ograniczając wydatki na inne dziedziny), rośnie z roku na rok.
Czytaj więcej
Resort finansów wylicza, ile samorządy mogą zyskać na Polskim Ładzie. Lokalne władze nawet nie bardzo wiedzą, jak to komentować, bo nie wiadomo, na czym oparte są rządowe szacunki.
W latach 2004–2019 subwencja oświatowa wzrosła o 87 proc., do ok. 47 mld, a w tym samym czasie bieżące wydatki samorządów na oświatę wzrosły o 227 proc., do ok. 77 mld zł! W 2004 r. subwencja wystarczała na pokrycie 98 proc. wydatków osobowych (w tym płace nauczycieli), obecnie jedynie na 84 proc.
Kondycja finansowa samorządów wpływa na ich potencjał rozwojowy. Tu ważnym wskaźnikiem jest nadwyżka operacyjna (różnica między dochodami a wydatkami bieżącymi).
Potencjał rozwojowy
Z raportu „Stan finansów JST” wynika, że własny potencjał rozwojowy kształtuje się odmiennie w różnych kategoriach samorządów, wynika z różnych uwarunkowań lokalnych i musi być rozpatrywany indywidualnie. O ile samorządy jako całość nie wyglądały dotychczas najgorzej, o tyle nawet wśród stereotypowo bogatych miast na prawach powiatu są też „biedne”, których potencjał rozwojowy spada po okresie wytężonych inwestycji. Podobnie są też „biedne” i „bogate” gminy czy powiaty.
– Analizy kształtowania się nadwyżki operacyjnej to wyraźny sygnał do pilnego podjęcia postulowanej od wielu lat modyfikacji systemu finansów samorządowych w celu usprawnienia jego funkcjonowania – zaznacza Czajkowski.
Zdaniem samych samorządowców należy już nie tylko postulować reformę systemu finansowania JST, ale trzeba o tym głośno krzyczeć. Trzeba alarmować, że uznaniowa redystrybucja środków przez władze centralne, bez czytelnych zasad oraz równego dostępu, prowadzi do uderzającego w fundamenty samorządności klientelizmu. A finansowe osłabienie samorządów grozi praktyczną likwidacją lokalnej władzy publicznej, co szybko odbiłoby się na jakości i możliwości świadczenia usług publicznych.
OPINIE
prof. Paweł Swianiewicz, Uniwersytet Warszawski, Fundacja im. S. Batorego
Zalety decentralizacji mogą się pojawić tylko wtedy, gdy samorządy mają pewną swobodę, samodzielność w podejmowaniu decyzji. Oczywiście ktoś mógłby powiedzieć, po co nam samorząd, skoro mamy mądry rząd, który siedząc w stolicy, może decydować, co i gdzie ma się dziać, i przyznawać na to pieniądze. Ja oczywiście z takim rozumowaniem się nie zgadzam. System, w którym mamy samorząd, jest lepszy, ponieważ lokalna władza jest bliżej skutków podejmowanych decyzji, co pozwala na lepsze decyzje, dostosowane do lokalnych uwarunkowań i aktualnych potrzeb. Niestety, niezależność finansowa samorządów jest ograniczana od dobrych kilku lat. Wystarczy spojrzeć na wskaźnik, jaką część w ich dochodach stanowią dotacje celowe, które są przekazywane w taki sposób, że można je wykorzystać jedynie na cele wskazane przez „darczyńcę”. W sumie to już ponad 1/3 wszystkich pieniędzy, jakimi dysponują samorządy gminne. Poza tym po stronie rządowej dosyć często podnoszony jest argument, że łączne dochody samorządów rosną. To prawda, ale nie cała, bo jednocześnie rosną też ich obowiązki. Dobrym przykładem jest subwencja oświatowa, do której JST muszą z roku na rok dokładać coraz więcej. Czyli muszą dokładać z innych źródeł, co zmniejsza ich możliwości prowadzenia samodzielnej polityki finansowej.
prof. Michał Bitner, Uniwersytet Warszawski
Przez podsektor samorządowy przechodzi więcej niż 1/3 wszystkich wydatków publicznych, duże znaczenie ma też samorząd jako pracodawca, bo w sumie pracuje tu znacznie więcej pracowników sfery budżetowej niż łącznie w podsektorze centralnym i ubezpieczeniowym. A jeszcze większą rolę odgrywa w finansowaniu wydatków rozwojowych. By realizować te wszystkie zadania, samorząd potrzebuje stabilnego finansowania. Szkoda, że nie udało się zrealizować ponadpartyjnego pomysłu z 2015 r. rozdziału dochodów z PIT na część samorządową i rządową. Gdyby do tego doszło, dziś lokalne władze nie musiałyby obawiać się skutków reform podatkowych, w tym tych zapowiedzianych w Polskim Ładzie. Ciekawe, że przy okazji dyskusji o Polskim Ładzie pojawiają się argumenty, że skoro mieszkańcy zyskają na obniżce PIT, to samorządy nie mają powodów do zmartwień. Ale to fałszywy argument. Równie dobrze moglibyśmy powiedzieć, że warto znieść wszystkie podatki, bo wszyscy mieliby na tym zyskać. Tyle że wówczas państwo nie będzie miało dochodów, by świadczyć ważne przecież dla wszystkich usługi publiczne. Podobnie w przypadku samorządów – więcej w kieszeniach mieszkańców oznacza mniej w lokalnych budżetach, czyli mniej pieniędzy np. na kulturę, na szkoły, na drogi, na biblioteki, na zakup usług z zakresu świadczeń zdrowotnych itp.
