Spór o model rozwoju regionów

Nie wszystko w polityce regionalnej da się zmienić poprzez rozwój metropolii – mówi Zygmunt Berdychowski.

Startuje Europejski Kongres Samorządów, który odbywa się już po raz piąty. Co w tej edycji znaczy przymiotnik „europejski”?

Tym razem oznacza to obecność prawie 600 gości z zagranicy, m.in. z Europy Zachodniej i Środkowej, a także z krajów takich jak Ukraina, Rosja czy Gruzja. To prawie jedna trzecia wszystkich gości kongresu. W Krakowie spodziewamy się ich łącznie około 2200. Tyle osób zarejestrowało się na konferencję.

Kto przyjeżdża z Europy Zachodniej?

To między innymi przedstawiciele dużych miast, na przykład Orleanu, Bordeaux, Edynburga. Ale też goście z mniejszych samorządów, gmin czy regionów – na poziomie osób, które tymi regionami zarządzają, które w tych regionach wybierane są do ciał uchwałodawczych, jak również osób, które zarządzają instytucjami powołanymi do realizacji przez samorząd ściśle określonych celów. To bardzo zróżnicowana grupa. Głównie ze względu na poziom doświadczenia. Bo inaczej rozmawiamy o samorządności z gośćmi z Francji, a zupełnie inaczej z gośćmi z Rumunii, Mołdawii czy Słowacji. Jeszcze inaczej wygląda debata z przedstawicielami instytucji powołanych przez samorząd terytorialny do realizacji ściśle określonych celów. Goście z takich instytucji w Europie Zachodniej mają czasami kilkadziesiąt lat doświadczenia. To sprawia, że mają inne spojrzenie na pewne problemy niż osoby, które w analogicznych instytucjach w innej części Europy funkcjonują 10 czy 15 lat.

Czym się różni ten kongres od poprzednich?

Pierwsza zasadnicza różnica – jest nas po prostu więcej. W ubiegłym roku przyjęliśmy w Krakowie 1660 gości. W tej chwili mamy zarejestrowanych ponad 2200 osób. W ubiegłym roku rozmawialiśmy podczas około 70 wydarzeń. W tym roku takich wydarzeń będzie ponad 100. Nasze doświadczenie rośnie. Liczba tematów ogólnych jest stosunkowo niewielka i ciągle się zmniejsza. Mówiąc „tematy ogólne”, mam na myśli takie tematy, które dotyczą przyszłości samorządu i samorządności w ogóle. Radykalnie za to rośnie liczba tematów poświęconych bardzo zindywidualizowanym i konkretnym zagadnieniom – związanym z różnymi obszarami działalności samorządu.

Jaka jest myśl przewodnia tego kongresu?

To są na pewno dwa obszary aktywności samorządu. Jeden jest związany z rolą dyplomacji wielkich miast w polityce międzynarodowej. Drugi – z realizacją konkretnych funkcji przypisanych samorządowi terytorialnemu. W programie mamy osobną ścieżkę tematyczną poświęconą odpowiedzialności samorządów za funkcjonowanie placówek ochrony zdrowia. Mamy też ranking marek ochrony zdrowia. To łącznie kilkanaście wydarzeń, które dedykowane są tylko i wyłącznie tematyce z obszaru ochrony zdrowia. Obok tego w agendzie znalazły się wydarzenia poświęcone inwestycjom, sposobom pozyskiwania funduszy na ich realizację – łącznie z tym, jak samorządy odnajdują się dziś w przestrzeni rynków kapitałowych.

Czego mogą się nauczyć goście z Ukrainy?

Przede wszystkim tego, że wydawanie pieniędzy publicznych trzeba zdecentralizować. I szerzej – że władzę trzeba zdecentralizować. My oczywiście możemy na to narzekać w Polsce, ale gdy porównamy naszą sytuację z sytuacją w innych krajach, to jesteśmy świadkami kosmicznego postępu. Jakość debaty publicznej także jest nieporównywalna.

Jak pan teraz definiuje główne wyzwanie dla polskich samorządowców?

Na pewno zupełnie inaczej te wyzwania kształtują się w samorządzie regionalnym. Przede wszystkim dlatego, że odpowiada on za funkcjonowanie takich obszarów życia publicznego i gospodarczego jak zdrowie i kultura.

Jednostki samorządu terytorialnego to w większości podmioty założycielskie dla największych, najlepszych szpitali. Zarządzanie siecią placówek jest polem, na którym samorządy ciągle mogą i powinny robić jak najwięcej.

Chodzi o procesy konsolidacji i zwiększania efektywności zarządzania, które wciąż pozostawiają wiele do życzenia. Drugi wielki obszar, za którego funkcjonowanie odpowiedzialność ponoszą samorządy regionalne, to zarządzanie jednostkami kultury.

A miasta?

W pierwszej kolejności trzeba powiedzieć o tym, że musimy dokończyć inwestycje związane z gospodarką wodno-ściekową. To cały czas obszar, na którym pozostaje wiele do zrobienia. Zarówno na poziomie miast, jak i miast-gmin, gmin. To ogromne wyzwanie.

A co martwi samorządowców?

Myślę, że czymś żywo dyskutowanym w środowisku samorządowym jest teraz sytuacja, która wyłania się z deklaracji złożonych w związku z realizacją tzw. piątki Kaczyńskiego. A więc możliwość zmniejszenia wpływów finansowych, z których samorządy mogą realizować swoje inwestycje i przeznaczać środki na prowadzenie działalności. Według mnie drugim istotnym obszarem obaw jest ochrona zdrowia. Szpitale powiatowe ciągle są w sytuacji, w której – po pierwsze – trzeba zmniejszyć wartość długu, po drugie – usprawnić wykorzystywanie środków, które ma teraz samorząd powiatowy. Prawda jest taka, że zadłużenie szpitali jest rozłożone w zróżnicowany sposób. Wielkie sumy padające w mediach – jak np. 500 mln zł zadłużenia szpitala w Grudziądzu – nie oddają sytuacji całej sieci szpitali powiatowych.

Na kongresie będzie wicepremier Jarosław Gowin, inni przedstawiciele rządu. Jak pan widzi po kilku latach od 2015 roku dyskusję na linii samorząd–rząd?

Trzeba powiedzieć tak: spór między samorządem a rządem jest sporem odwiecznym. Jego korzenie sięgają momentu, w którym ukonstytuowała się demokracja parlamentarna. Zabiegi o to, by mieć więcej pieniędzy, by decydować o większej liczbie ważnych dla obywateli spraw, towarzyszą rządowi i samorządowi przez cały czas. Poza tym doszliśmy do punktu krytycznego w sporze dotyczącym tego, w oparciu o co ma dokonywać się rozwój regionalny.

Ta dyskusja do niedawna sprowadzała się do recepty, aby rozwój regionów następował poprzez rozwój metropolii. Po latach widać jednak, że nie wszystko w polityce regionalnej da się zmienić poprzez rozwój metropolii.

To była polityka poprzedniej ekipy.

Nie. Myślę, że jest to kompletnie niezależne od tego, czy w Polsce rządzi ta czy inna partia. To efekt trendów, które panują w Polsce i w Europie. Jeżeli chodzi o partię, która obecnie sprawuje władzę, i o jej relacje z samorządem, to myślę, że przełom nastąpił w ubiegłym roku. Do wyborów w 2018 r. nie było w PiS tak szerokiej grupy osób, które swoją pozycję polityczną zawdzięczały obecności w samorządzie terytorialnym – czy to regionalnym, czy powiatowym. Wpływ tej grupy polityków na propozycje programowe partii rządzącej rozłożony w czasie na pewno będzie rósł. W związku z tym będziemy świadkami sporu wewnątrzpartyjnego, który w odpowiednim czasie przełoży się na wiele propozycji programowych całej partii.

A deglomeracja? Co pan o tym sądzi?

To, co jest najważniejsze w tym procesie, to nie miejsce, w którym znajduje się ta czy inna struktura zarządzająca określonymi sprawami, ale sposób, w jaki wydaje się pieniądze. Gdy spojrzymy na pieniądze z funduszy unijnych z lat 2007–2013, 2014–2020, to widać, że ich wydawanie koncentrowało się wokół wielkich metropolii. To zrozumiałe – najłatwiej bowiem wykorzystywać duże środki publiczne na inwestycje w wielkich miastach i najłatwiej utrzymać komunikację z ludźmi z tych miast. Ale docelowo polityka regionalna, zwłaszcza w kraju, w którym tak dużo się zmienia, nie może pomijać w inwestycjach regionalnych peryferii. Ich mieszkańcy także oczekują interwencji władz, która wpłynie na poprawę jakości życia.

A jak pan odnosi się do dyskusji o dużej decentralizacji? I przenoszenia kompetencji na poziom wojewódzki.

Do pełnej decentralizacji musimy stopniowo dorastać. Ważne, abyśmy wyraźnie widzieli, w jakim kierunku zmierzamy, i nie zbaczali z obranej trasy. Niestety, jeśli spojrzeć na stan zarządzania samorządu – zwłaszcza tego gminnego – to widać regres.

W jakim sensie?

Obserwuję pogorszenie jakości funkcjonowania samorządów gminnych. Wybierani w wyborach bezpośrednich burmistrzowie, prezydenci, wójtowie nie mają żadnej opozycji w ciałach uchwałodawczych. Bardzo szybko okazuje się też, że zarządzanie jest połączone z budowaniem koalicji wewnątrz urzędu. Ciotki, wujkowie, bracia radnych zostają urzędnikami – tak aby opozycja była jak najmniejsza. Niestety, w tej sytuacji demokratyczny mechanizm spowodował pogorszenie jakości rządów. Bo co w praktyce oznacza fakt, że sprawozdanie z wykonania budżetu w trzech czwartych samorządów przyjmowane jest jednogłośnie? Oznacza to, że nie ma sporu, że nikt nie mówi: „sprawdzam”. A to z kolei przekłada się na spadek efektywności wydatkowania pieniędzy. I nie chodzi wcale o złą wolę osób zarządzających.

Chodzi o to, że gdy nie działa mechanizm konfrontacji, ścierania się poglądów, kiedy nie możemy w żaden sposób wpłynąć na postępowanie osób zarządzających samorządem, to wtedy zaczyna się problem.

W samorządach gminnych powinniśmy się zastanowić, w jaki sposób równoważyć bardzo silną władzę wykonawczą i kompetencje rady, która w obecnej sytuacji – kilka miesięcy po wyborach – staje się gremium doradczym wójta, burmistrza czy prezydenta.

Czyli z tej perspektywy dwukadencyjność ma sens.

Moim zdaniem – nie umniejszając pracy wielu ludzi wybitnych – to byłby krok w dobrą stronę. Brak dozgon- nego związania osoby z funkcją daje szanse na to, że sytuacja będzie się zmieniać.