Poszukując straconych wartości

O wartościach miasta decyduje jego forma przestrzenna, program, jakość zabudowy, sprawność funkcjonalna, poziom wygody i bezpieczeństwa, potencjał kulturotwórczy i potencjał ekonomiczny. To wszystko sprawia, że jesteśmy z niego dumni i chcemy do niego wracać.

Na niedawnym Kongresie Regionów jeden z paneli poświęcono pytaniom: czy możemy tworzyć nowe wartości w polskich miastach? Czy wartości, które podziwiamy w historycznych miastach, w ich zwartych, funkcjonalnych, harmonijnych strukturach, ładzie przestrzennym, ekonomicznej logice możemy kreować w mieście współczesnym?

Piękne miasta starożytności i średniowiecza powstawały w szczególnych warunkach, które zapewniały uporządkowany, logiczny proces ich planowania i budowy. W efekcie historyczne fragmenty miast są ich najatrakcyjniejszą częścią. Wciąż najchętniej przebywamy w przestrzeniach, które stworzyli nasi przodkowie, w Wenecji i Barrio Gotico Barcelony, na krakowskim Rynku i na Manhattanie.

Trzy paradygmaty

Od zarania cywilizacji miejskiej o tworzeniu miast decydował jednolity i spójny system. Miasto Ur założone 20 wieków przed naszą erą miało wytyczone drogi i działki budowlane. Babilon za panowania Hammurabiego miał zaplanowane przestrzenie publiczne.

Przez 4 tysiące lat od Aleksandra Wielkiego, który zaplanowanie i budowę Aleksandrii zlecił Dinokratesowi, do czasów cesarza Napoleona III, który planował Paryż z prefektem Haussmannem, cesarze, carowie lub rady miejskie tworzyli centra naszej cywilizacji. Były to zawsze decyzje polityczne. Taka była też decyzja Franciszka I zakładającego obronne Mirande, kiedy walczył z Anglią.

Król, biskup lub cesarz był inwestorem, projektantem, deweloperem i bankiem. Finansował budowę miasta i kontrolował całość procesu inwestycyjnego, trwającego niekiedy dwa wieki.

Wiek XX całkowicie zmienił ten obraz. Dziś zarządzanie współczesnym miastem jest zbudowane na trzech paradygmatach:

– demokracji, która oddała władanie miastem władzy publicznej i społeczeństwu,

– prawie jako podstawie rządów,

– regułach wolnego rynku, które zmieniły funkcjonowanie i priorytety działań społecznych i gospodarczych.

Paradygmaty te zmieniły i niesłychanie skomplikowały zasady zarządzania miastem, burząc logiczny i efektywny model oraz komplikując procesy urbanizacyjne, które są dziś efektem różnych czynników i zjawisk. W konsekwencji modele i zasady zarządzania miastem, systemy planowania i kodeksy budowlane są dziś różne nie tylko w poszczególnych krajach. Często w jednym państwie funkcjonują obok siebie różne modele zarządzania miastem. Przykład to Stany Zjednoczone, gdzie funkcjonuje sześć różnych modeli miejskich, od menedżerskiego do opartego na wybieralności wszystkich władz.

Brak polityki miejskiej

Wydaje się, że główne źródła kryzysu polskiej urbanistyki to niezrozumienie znaczenia miast i planowania przestrzennego przez polityków oraz niedostosowanie zasad gospodarki i planowania przestrzennego do wymogów, jakie stworzyły trzy paradygmaty.

Demokratyczne zasady rządzenia oddały władanie miastem nie tylko podmiotom władzy publicznej (między którymi również występują konflikty), lecz umożliwiły też obywatelom oraz grupom interesu o różnym stopniu zorganizowania czynne uczestnictwo w decydowaniu o mieście. Komplikuje to budowanie społecznego konsensusu.

Konsekwentne zarządzanie przestrzenią zakłóca kadencyjność władz. Często kolejna polityczna ekipa nie jest zainteresowana kontynuacją programu swoich poprzedników. Nieuniknione uzależnienie rządzących od wyborców jest powodem unikania koniecznych, ale niepopularnych decyzji. Przykład to losy ustawy metropolitalnej czy brak polityki miejskiej i polityki przestrzennej państwa, mimo podkreślania w dokumentach rządowych, że miasto i organizacja przestrzeni zurbanizowanej decydują o jakości życia mieszkańców, o funkcjonowaniu miast polskich, ich potencjale kulturotwórczym oraz ekonomicznym.

Prawo nie ułatwia rządzenia

Nietrudno zauważyć, że prawie wszystkie wymienione problemy nękają polską urbanistykę. Tam, gdzie polskie miasto ma dobrego gospodarza, prezydenta czy burmistrza rządzącego przez kilka kadencji, niekiedy nawet bez wsparcia partii politycznych, obserwujemy troskę o jakość i wartość przestrzeni. Obraz wielu gmin pokazuje jednak, jak trudne jest rządzenie w demokratycznym państwie.

Prawo jest podstawą rządzenia w większości współczesnych państw. Jednak polskie prawo stworzyło niekorzystne warunki, wprowadzając bezwzględną zasadę wywodzenia decyzji administracyjnych z ustaw, co w zarządzaniu przestrzenią jest wymogiem trudnym do spełnienia. Dodatkowo nasze prawo jest nielogiczne, niespójne i nieefektywne. Jedynie wybitni liderzy samorządowi potrafią prawidłowo działać w tych warunkach.

Prawo powinno ułatwiać rządzenie i podejmowanie trudnych decyzji wszystkim burmistrzom oraz prezydentom. Powinno zapobiegać procesom patologicznym, chronić mieszkańca przez nieudolnym burmistrzem i chciwym deweloperem, gwarantować minimalny standard osiedla, promować przestrzenie publiczne i zapewniać koordynację rozwoju, tak aby drogi budowano tam, gdzie buduje się mieszkania. Polskie prawo tej funkcji nie spełnia.

Nieudane próby jego naprawy udowodniły, że fatalny stan prawa nie jest przypadkiem. Chaos służy bowiem wpływowym grupom nacisku, których wysokie zyski mają swoje źródło w braku kontroli publicznej nad przestrzenią.

Wadliwe prawo jest też źródłem bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości. Jest to efekt wadliwego systemu planowania przestrzennego. Wiejska gmina podwarszawska, zamieszkana przez 18 tys. osób, zaplanowała tereny mieszkaniowe dla 126 tys. lokatorów. Miasto na granicy wschodniej, w regionie tracącym ludność, liczące 7150 mieszkańców, zaplanowało tereny mieszkaniowe dla 27 tys. osób. Te wirtualne plany nie tylko uniemożliwiają koordynowanie rozwoju gminy, ich efektem o dramatycznym wymiarze jest generowanie gigantycznego długu publicznego, który ma wymiar nie wirtualny, a realny.

Konieczna generalna reforma

Również reguły wolnorynkowej gospodarki w polskim wydaniu stały się źródłem patologii urbanizacyjnych, komplikując niezmiernie proces decydowania o miastach, ich priorytetach i społecznych funkcjach. Dylematy: jakość czy ilość, zysk dziś czy troska o przyszłe pokolenia, chronimy środowisko czy ułatwiamy inwestowanie, interes publiczny a własność prywatna, mają wymiar krajowy, bo o wyborach decyduje polityka władz centralnych, ale też wymiar lokalny, gdzie decyzje samorządów przesądzają o rozwoju i przyszłości miast.

Jak trudne są warunki „rynkowej gospodarki przestrzennej", pokazują losy mądrego hasła: ułatwić inwestowanie. Jego animatorzy proponują absurdalne rozwiązania osłabiające planowanie przestrzenne. Tymczasem planowanie, główny instrument gospodarki przestrzennej, odpowiada nie tylko za organizację przestrzeni i tworzenie w niej nowych wartości. Jest też konieczne dla sprawnego, skoordynowanego, ekonomicznie efektywnego inwestowania. Wie o tym polski biznes. Lewiatan i BCC w swoich raportach od lat żądają wzmocnienia planowania. Tymczasem politycy doprowadzili do ciężkiego kryzysu w tej dziedzinie.

Trudno pojąć, jakie przesłanki zdecydowały o praktycznej likwidacji administracji urbanistycznej na szczeblu centralnym. Jest to niespotykane zjawisko w cywilizowanych krajach. Dlaczego lekceważona jest uchwalona w KPZK 2030 polityka przestrzenna? Dlaczego nie rozwijamy naszej wiedzy o miastach, lecz wykreśliliśmy ją ze spisu prac badawczych Centrum Nauki? Dlaczego podjęte po 2003 r. trzy kolejne próby naprawy obecnego prawa o planowaniu przestrzennym skutecznie zablokowano?

Milton Friedman, guru neoliberałów, nigdy nie kwestionował konieczności planowania przestrzennego, rozumiał bowiem jego znaczenie dla gospodarki. Jednak polscy neoliberałowie i politycy poszli dalej i stworzyli w inwestowaniu model liberalizmu niespotykany na świecie, który zdumiałby nawet Hayeka. Model, który de facto bardzo utrudnia inwestowanie.

Wnioski są oczywiste. Konieczna jest generalna reforma systemu zarządzania przestrzenią, od planowania krajowego do placu budowy. Potrzebujemy realistycznej, obiektywnej polityki przestrzennej, uwzględniającej demograficzną i ekonomiczną rzeczywistość. Dobrym początkiem są prace nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym, ale konieczne jest zintegrowanie całego systemu zarządzania przestrzenią, by decyzje o rozwoju były podejmowane na podstawie obiektywnych prognoz ekonomicznych i demograficznych.

Samorządy lokalne i regionalne muszą dysponować nowoczesnymi instrumentami prawnymi i ekonomicznymi polityki przestrzennej oraz wiedzą o uwarunkowaniach rozwojowych. Studia i plany winny stać się elementem zintegrowanej strategii, a nie zbiorem oderwanych od rzeczywistości, irracjonalnych decyzji lokalizacyjnych, powiększających chaos w przestrzeni. Winny tworzyć nowe wartości, a nie niszczyć istniejące.

Rozwiązania są znane. Wiemy, jak inne kraje radzą sobie z problemami zintegrowanego zarządzania przestrzenią. Brakuje nam jednak mądrości i woli politycznej, aby zacząć porządki w naszej przestrzeni.

Autor jest architektem, doktorem ekonomii