Gminy w kłopotach powinny wdrażać programy naprawcze. Ale się do tego nie palą

Radni są niechętni przyjmowaniu programów naprawczych, bo oznaczają one okres zastoju w rozwoju jednostki samorządowej.

Na razie nie przybywa gmin z uchwalonymi programami naprawczymi. Ale ciągle istnieją samorządy, które borykają się z trudną sytuacją finansową i muszą wdrażać program postępowania naprawczego (PPN). To jedyna droga, żeby nie skończyć jak gmina Ostrowice, czyli zniknąć z mapy. Z czym muszą się zmierzyć, aby program przyniósł korzyści?

Wezwanie z RIO

Z art. 240a ustawy o finansach publicznych (uofp) wynika, że jednostka samorządowa powinna opracować program naprawczy, gdy nie ma możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu oraz występuje zagrożenie realizacji zadań publicznych. Wówczas kolegium regionalnej izby obrachunkowej (RIO) wzywa ją do uchwalenia takiego programu, a następnie przedłożenia w celu zaopiniowania do RIO w terminie 45 dni od dnia otrzymania wezwania.

Program jest uchwalany na trzy lata i zawiera m.in. analizę stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego, przyczyny zagrożenia realizacji zadań publicznych oraz plan przedsięwzięć naprawczych wraz z harmonogramem ich wprowadzania przy zachowaniu relacji określonej w art. 242–244 uofp.

Powinien też określać efekty finansowe przedsięwzięć naprawczych. Czego nie powinien podejmować samorząd w okresie wdrażania PPN? Otóż nie może realizować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych, udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego, ponosić wydatki na promocję jednostki oraz na fundusz sołecki.

Nie powinien też podnosić diet radnym. Art. 224 uofp przewiduje, iż jednostka samorządowa może starać się o pożyczkę z budżetu państwa, jeśli realizuje postępowanie naprawcze.

Historia kłopotów

Samorządy różnie sobie radzą z opracowaniem programu naprawczego i skutecznych przedsięwzięć oszczędnościowych. A przynajmniej dowodzą tego wybrane przypadki gmin, realizujące PPN. W woj. lubuskim musiały się mu poddać dwie gminy: Lubsko i Lubniewice oraz powiat słubicki. Lubsko przegłosowało uchwałę o PPN już we wrześniu 2018 r., zaś RIO zaopiniowało ją pozytywnie z uwagami.

Dług gminy, wówczas w wysokości 65,2 mln zł, powstał w wyniku realizacji różnych inwestycji, szczególnie związanych z gospodarką wodno-ściekową, na które zaciągnięto kredyty i pożyczki.

Początkowo, poza określeniem oszczędności w budżecie, planowano też emisję obligacji komunalnych na część długu, ale okazało się to niemożliwe. Gmina wystąpiła wtedy o pożyczkę z budżetu państwa, jednak Ministerstwo Finansów nie wyraziło zgody. W styczniu 2020 r. samorząd podjął decyzję o skorygowaniu niektórych przedsięwzięć naprawczych i w związku z tym zaktualizował program wraz z podjęciem uchwały o zaciągnięciu pożyczki z budżetu państwa. RIO zaopiniowało program pozytywnie, choć z uwagami.

Małopolska gmina Raciechowice przygotowała w maju 2019 r. program naprawczy, który RIO zaopiniowało negatywnie. Nowy program naprawczy został uchwalony w grudniu 2019 r. i zaopiniowany pozytywnie przez RIO w styczniu 2020 r.

W programie pojawiły się radykalne cięcia oszczędnościowe. Np. zadania sportowe uwzględniono tylko w przypadku finansowania obligatoryjnych zadań własnych gminy. Nastąpi brak wsparcia organizacji pożytku publicznego. Oszczędności w ramach oświetlenia ulicznego zostaną uzyskane przez całkowite wyłączenie oświetlenia ulicznego w okresie od maja do sierpnia. Szkoły będą łączyć oddziały, nie będzie zajęć dodatkowych. Krócej będzie pracować biblioteka i świetlica szkolna. Już w 2019 r. obniżono diety radnych i wynagrodzenia wójta. Zrezygnowano też z dopłaty do żłobków oraz do wody i ścieków oraz zlikwidowano dziesięć etatów w urzędzie.

Problemy są różne

Konieczność wdrażania programów naprawczych wynika przede wszystkim z przeinwestowania, z dużych wydatków oświatowych, spadku dochodów ze sprzedaży mienia czy wydatków związanych z likwidacją szpitali. Chęć zmiany standardu życia społeczności lokalnych przesłania koszty związanych z tym inwestycji.

Skuteczność PPN zależy także od regionalnych izb obrachunkowych, które powinny weryfikować realizację programu na każdym etapie. W publikacji raportu NIK na temat zrealizowanych programów naprawczych w 2018 r. zauważono, iż RIO opiniowały założenia programów naprawczych oraz analizowały ich skuteczność po zakończeniu programów tylko pod względem przestrzegania wskaźników określonych w art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych.

Otóż to się zmieniło. RIO zastosowało się do tych uwag i nadzoruje poszczególne etapy realizacji PPN oraz ich skuteczność.

Istnieje natomiast inny problem, który zdaniem niektórych kontrolerów należy prawnie rozwiązać. Dotyczy PPN nowelizowanych przez samorządowców w trakcie wdrażania. – Nie można wykluczyć potrzeby zmiany pierwotnie uchwalonego programu. Wówczas RIO dokonuje oceny zgodności z prawem uchwał wprowadzających zmiany lub dokonujących aktualizacji w programie naprawczym. Takie jest stanowisko kolegium RIO w Zielonej Górze – oświadczyła Joanna Chruściel, z-ca prezesa RIO w Zielonej Górze.

Innego zdania jest wiceprezes Wojciech Lachiewicz z krakowskiego RIO, który uważa, że wprawdzie zmiana programu lub nowelizacja wdrażanego programu lub zastąpienie go nowym wydaje się racjonalna, ale brak jest przepisów nakładających na samorząd obowiązek nowelizacji PPN, a na RIO kompetencji do żądania takiej aktualizacji i jej opiniowania.