Ministerstwo Finansów chce ograniczyć możliwości zadłużania się gmin

Rząd chce zwiększyć bezpieczeństwo finansowe samorządów poprzez regulacje prawne, które z jednej strony pozwolą szybciej spłacić dług gminy, z drugiej – ograniczą możliwość zadłużania się.

„Naszym celem jest przede wszystkim zracjonalizowanie procesu zadłużania w samorządach i powiększenia przestrzeni do dokonywania wydatków" – tłumaczy nam intencje zmian resort finansów. Zmiany objęłyby aż 2808 gmin, powiatów i samorządów województw. W Ministerstwie Finansów prowadzone są prace nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych. Jednak nie wszystkie przedstawione przez resort propozycje zostały dobrze przyjęte przez jednostki samorządu terytorialnego.

Unijne plusy i minusy

Patrząc na statystyki, zadłużenie gmin rośnie od 2007 r. za sprawą boomu inwestycyjnego wywołanego przez środki unijne – samorządy, by sięgnąć po pieniądze z Unii Europejskiej, muszą wyłożyć własne, bo nie można inwestycji sfinansować wyłącznie z brukselskich pieniędzy. A chodzi o kwoty niemałe, bo samorządy chętnie wchodzą w inwestycje infrastrukturalne, a więc najdroższe: kanalizacji czy dróg. I tak w 2006 r. łączne zadłużenie gmin i miast na prawach powiatu wynosiło 20,8 mld zł, by w 2015 r. osiągnąć poziom 58,6 mld zł. Zadłużenie wszystkich JST w 2015 r. wyniosło aż 71,6 mld zł.

Nominalnie najbardziej zadłużone są największe miasta – Warszawa, Wrocław i Łódź (odpowiednio od 5,5 mld zł do 2,5 mld zł), jednak w przeliczeniu na jednego mieszkańca są to sumy niewielkie, wynoszą po kilka tysięcy złotych na osobę. Resort finansów podkreśla, że zadłużenie drugi rok z rzędu nieco spada – wiele gmin pospłacało już pierwsze unijne inwestycje, co nie oznacza, że ta tendencja się utrzyma, skoro do 2020 r. gminy będą „konsumować" kolejną perspektywę finansową z Unii.

Właśnie dlatego samorządowcy obawiają się, jak będą wyglądać ich finanse, jeśli zmiany w prawie, w tym nowe zasady obliczania zadłużenia, wejdą w życie. – To kluczowa kwestia, bo jesteśmy właśnie w najbardziej gorącym okresie inwestycyjnym dzięki środkom z UE. W takiej sytuacji zmiany nie są wskazane – uważa Krzysztof Żuk, prezydent Lublina.

Pomysły dobre...

Rozwiązania zawarte w projekcie umożliwią restrukturyzację długu jednostek samorządu terytorialnego m.in. poprzez spłatę zadłużenia nowym długiem, ale już o niższych kosztach obsługi. W efekcie JST, które zaciągnęły droższe zobowiązania, będą mogły je zamienić na bardziej korzystne, co jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia. Resort finansów proponuje też wcześniejszą spłatę długu w sytuacji posiadania przez JST środków finansowych np. w postaci nadwyżki budżetowej z lat poprzednich lub posiadania środków ze zwrotu udzielonych wcześniej pożyczek.

– To dobre pomysły – ocenia prezydent Lublina.

...i mniej dobre

Kontrowersje wywołuje propozycja ministerstwa mająca zwiększyć bezpieczeństwo finansowe JST. Resort chce, by przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy musiały wpisywać wszystkie zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, m.in. niestandardowe instrumenty finansowe. A więc będą to umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które maja? wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, a także umowy leasingu, np. na służbowe samochody.

Takie niestandardowe zobowiązania według wyliczeń Ministerstwa Finansów wykryto w 290 jednostkach samorządu terytorialnego na łączną kwotę 1,4 mld zł (dane uzyskane z regionalnych izb obrachunkowych – stan na 31 grudnia 2016 r.).

Według resortu gminy musiałyby dopisać po stronie zadłużenia ok. 0,2 mld zł. Do 2014 r. obowiązywał limit zadłużenia samorządów do poziomu 60 proc. w relacji do dochodów. Obecnie limit ten jest ustalany indywidualnie dla każdego samorządu. Według danych resortu 32 samorządy, głównie gminy wiejskie, przekroczyły swoje limity. Zdaniem samorządowców obowiązujące regulacje ograniczają często formalnie i bezzasadnie możliwość pozyskiwania środków.

Gdy Unia wspomaga

Resort chce tak usprawnić gospodarkę finansową JST, żeby pozwolić władzom gmin na dokonywanie zmian w budżecie i w wieloletniej prognozie finansowej, gdy realizuje ona projekty finansowane z udziałem środków unijnych. Dziś limity ustawowe zadłużenia nie ograniczają możliwości pozyskiwania s?rodków europejskich przeznaczonych na realizacje? projektów obje?tych dofinansowaniem ze środków UE, co bywa mordercze dla finansów wielu gmin.

Resort chce, by gminy mogły opierać wyliczanie indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia na najbardziej aktualnych danych z wykonania budżetu. Ministerstwo podkreśla, że dziś prawo pozwala gminom w sposób sztuczny podwyższać planowane dochody, bo do wyliczenia salda zadłużenia brane są wielkości planowane, a nie wykonane.

Samorządowe obiekcje

Rządowa propozycja niektórych zmian w ustawie o finansach publicznych spotkała się z ostrą krytyką samorządów. Zarząd Związku Miast Polskich pozytywnie ocenił tylko dwie regulacje: jedna umożliwia samorządom przeprowadzenie restrukturyzacji zadłużenia, druga wyła?cza wolne s?rodki.

Według ZMP ta druga propozycja – wyła?czaja?ca dochody ze sprzedaży maja?tku z indywidualnego wskaz?nika zadłużenia – ograniczy możliwości rozwojowe wielu jednostek samorządu terytorialnego. „Biorąc pod uwagę duże znaczenie inwestycji samorządowych dla wykorzystania s?rodków UE, jednoznacznie widoczne w poprzedniej perspektywie finansowej, należy stwierdzić, z?e propozycja resortu finansów jest całkowicie niezrozumiała i szkodliwa dla rozwoju Polski" – czytamy w oświadczeniu ZMP podpisanym przez szefa Związku i prezydenta Gliwic Zygmunta Frankiewicza.

Propozycja pozyskania środków unijnych – zdaniem ZMP – jedynie w minimalnym stopniu przyczyni się do realizacji założonego celu „z uwagi na wprowadzone ograniczenie dotyczące niepogorszenia wyniku budżetu dla z?adnego z lat obje?tych prognoza?". W praktyce oznacza to, z?e cze?sto wydatki na realizacje? projektów unijnych planowane sa? przynajmniej w cze?s?ci w jednym roku, a dochody – w kolejnym.

Szkodliwa jest – według samorządów – propozycja ograniczenia limitu spłaty zobowiązan? poprzez wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży mienia komunalnego. „Usunie?cie dochodów ze sprzedaży mienia powoduje, iz? indywidualny wskaz?nik zadłużenia staje się jeszcze bardziej restrykcyjny niż dotychczas" – twierdzi Związek Miast Polskich.

Gdynia nie chce na razie komentować propozycji. – Kierunek zmian jest dobry, ale nie wiemy jeszcze, jaki nowe prawo przybierze kształt ostateczny. W przypadku tej ustawy nawet niewielkie zmiany we wzorach mogą przynieść daleko idące konsekwencje, dlatego wolimy wstrzymać się z komentarzem, aż ustawa wejdzie w życie wraz ze wszystkimi idącymi za nią regulacjami – podkreśla Agata Grzegorczyk, rzeczniczka Urzędu Miasta w Gdyni.

Po dawnemu się nie da

Propozycje zmian, jakie przygotowało Ministerstwo Finansów, to odpowiedź na apele regionalnych izb obrachunkowych, gmin i Najwyższej Izby Kontroli.

– Zmiany są potrzebne, bo wiele samorządów kuszą inwestycje i łatwe pożyczki w instytucjach zwanych parabankami. Sięga po nie wiele mniej zamożnych gmin – przyznaje Bogusław Staszewski, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie, która kontroluje programy naprawcze w kilkunastu gminach tego okręgu. Dwie najbardziej zadłużone gminy w Polsce – Ostrowice i Rewal – znajdują się w województwie zachodniopomorskim.

Nadmorski Rewal jest dość bogatą gminą, która jednak przeinwestowała, budując za 50 mln zł kolejkę wąskotorową. Ostatnio dług Rewalu zaczął maleć m.in. dzięki sprzedaży nieruchomości za 50 mln zł, więc widać, że gmina wychodzi na prostą.

Takiej perspektywy pozbawione są na razie Ostrowice, które nie mają jak zbilansować budżetu. Ta popegeerowska gmina, której tereny w większości zajmuje obszar Natura 2000, praktycznie jest bankrutem. Jej roczny budżet to 11 mln zł, a zadłużenie sięga już 47 mln zł – blisko 19 tys. zł na mieszkańca. Gminą zarządza dziś komisarz rządowy Marek Kukie.

Groźne wnioski

Z analiz regionalnych izb obrachunkowych wynika, że wiele gmin w Polsce „zadłuża się ze swej istoty" i powinno zostać zlikwidowanych, bo nie są w stanie się samodzielnie utrzymać.