Samorząd: jakość zarządzania

O standardach zarządzania, udziale mieszkańców w tym procesie, roli państwa i przepisów centralnych w budowaniu siły samorządów, ale także o ograniczaniu ich możliwości dyskutowano podczas III Kongresu Sekretarzy w Gdyni.

Publikacja: 21.05.2018 01:10

Uczestnicy debaty „Rzeczpospolitej Życia Regionów” rozmawiali m.in. o plusach i minusach budżetów ob

Uczestnicy debaty „Rzeczpospolitej Życia Regionów” rozmawiali m.in. o plusach i minusach budżetów obywatelskich.

Foto: Rzeczpospolita/Paulina Baranik

Prezes Fundacji Demokracji Lokalnej, Cezary Trutkowski zwrócił uwagę na wielki niepokój, który towarzyszy mu, kiedy przysłuchuje się dyskusji sprowadzającej samorząd wyłącznie do funkcji instytucjonalnych i „ubiera go" wyłącznie w administrowanie. – Oczywiście samorząd jest częścią administracji publicznej – mówił Trutkowski – ale zgodnie z trzecim artykułem europejskiej karty samorządu lokalnego, którą jako jeden z sygnatariuszy podpisywał założyciel Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Jerzy Regulski, fundamentalna jest „zdolność i prawo społeczności lokalnej do decydowania o zasadniczej części spraw publicznych na swoją własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców". Nie jest to więc kwestia wyłącznie administrowania, ani działalności aparatu urzędniczego. Dlatego FRDL zaangażowała się w promocję „Zasad dobrego rządzenia", które zostały ustanowione przez Radę Europy i są promowane w wielu krajach. Chodzi o zwrócenie uwagi na to czym jest samorząd i czym jest troska o rozwój i budowanie społeczności lokalnej.

I romantyzm, i rozwaga

Cezary Trutkowski przypomniał, że w 2016 r. Fundacja robiła badanie, w którym uczestniczyło 70 procent sekretarzy miast. Zaobserwowano, że funkcjonują różne modele działania i wzmacniania jakości zarządzania na poziomie lokalnym – ISO, model CAF, Program Rozwoju Instytucjonalnego. Ale wciąż nie są one zbyt popularne w administracji samorządowej. – Często zarządzanie nie jest poddane systematycznemu oglądowi. I często dzieje się tak z przyczyn systemowych. Zasady dobrego zarządzania wychodzą poza wymiar instytucjonalny i kierują uwagę na misję samorządu. Mam świadomość, że „misją nikt się nie naje", ale gdy słyszę hasła, że „do polityki nie idzie się dla pieniędzy" i przekłada się to na administrację samorządową – to mam ochotę przeciw temu protestować – mówił prezes FRDL. – Bo samorząd to jest realizacja interesów mieszkańców w imię rozwoju społeczności lokalnej. Ktoś mi kiedyś powiedział, że ja mam „romantyczną" wizję samorządu. Może i tak, ale wiem, że ta wizja jest doceniana przez obywateli, bo takiego poparcia, jakim cieszy się obecnie samorząd, nie było nigdy, co pokazują badania CBOS.

Jerzy Stępień, przewodniczący Rady Fundatorów FRDL, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, odnosząc się do słów o romantycznej wizji samorządu, przypomniał dzieło Jane Austin „Rozważna i romantyczna", podkreślając, że obydwa te elementy powinny być brane pod uwagę. Stępień przyznał też – jako jeden z autorów ustawy o samorządzie terytorialnym, że w przeszłości miało miejsce wiele niekonsekwencji. – Uchwalaliśmy tę ustawę w 1990 r. – przypomniał. – W tamtym kontraktowym Sejmie ludzie mieli różne wizje rozwoju, np. projekt senacki zakładał rozdział stanowisk – na takie, które są polityczne, i takie, które są administracyjne. Politycy lokalni to ci, którzy są z wyboru, a zarządzać gminą miał wedle tamtej koncepcji dyrektor gminny. Taki „city manager", jak jest m.in. w USA i w Niemczech. Ta wizja jednak wtedy nie przeszła. Został sekretarz, czyli pomysł z XIX w., kiedy radni najczęściej nie umieli pisać, szczególnie w zaborze rosyjskim, więc sekretarz im pomagał... Drugi błąd popełnił Senat w ustawie o pracownikach samorządowych – tam też nie postawiono wyraźnej granicy między rządzeniem a zarządzaniem.

Prof. Maria Jastrzębska, odnosząc się do pytania o standardy zarządzania, poruszyła kwestię ich przydatności, tego, czy mamy świadomość na co dzień jak bardzo są potrzebne. – Uważam, że przydałby się ktoś taki, o kim mówi Jerzy Stępień – czyli city manager. Ale to, co sprawdza się w Stanach, nie zawsze sprawdzi się gdzie indziej. Studenci administracji publicznej stają się w USA członkami tej administracji, uczą się w urzędach, mają w czasie wakacji po dwa miesiące stażu w jednostkach federalnych czy samorządowych. A czy wy państwo chcielibyście – zwróciła się do słuchaczy prof. Jastrzębska – zatrudniać studentów w swoich urzędach dając im nie tylko proste zadania do wykonania, ale i kompetencje? Coś jeszcze, oprócz przynoszenia kawy i herbaty?

Profesor zwróciła także uwagę na spuściznę historyczną i geograficzną. – Ciągle w administracji publicznej mamy carskie podejście. Podwładny, którym jest obywatel, musi stać przed carem, czyli urzędnikiem, pokornie i udawać głupszego – komentowała prof. Jastrzębska.

Najpierw po co, potem jak

Wiceprezydent Gdyni Bartosz Bartoszewicz, skoncentrował się na samym, praktycznie rozumianym terminie „zarządzanie". – Odpowiadam w Gdyni za zdrowie, edukację i nowoczesne technologie, za rozwój miasta w obrębie tzw. smart city. Mam doświadczenie pozarządowe i biznesowe, byłem radnym – mówił. – Udało mi się nabyć doświadczenie w trzech sektorach. I wiem, że najważniejszy w zarządzaniu jest cel. Zawsze pada z mojej strony pytanie: „po co". Każdy samorząd jest inny, Gdynia ma inną specyfikę niż sąsiedni Sopot, a co dopiero południe Polski. Należałoby więc zawsze pytać o standardy, odnosząc je do konkretnych warunków. Znając cele, kluczowy jest dobór narzędzi. Ja co tydzień oglądam dane dotyczące gdyńskiej strony internetowej, aby wiedzieć, co się dzieje w mieście. Pracujemy teraz nad jednym wspólnym dla wszystkich numerem telefonu, pod którym będzie można m.in. ocenić funkcjonowanie służb i władz miejskich. Moim zdaniem przy ocenie standardów zarządzania trzeba określić, jaki cel chcemy osiągnąć oraz narzędzia.

Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich, nawiązał do kwestii obniżki wynagrodzeń w samorządach. Jego zdaniem, jeśli nowy załącznik do rozporządzenia w tej sprawie, który właśnie wysłano do zaopiniowania, pozostanie bez przepisów wprowadzających, to nikt nie będzie musiał się tym przejmować, bo on nie będzie prawnie ważny. – 5 czerwca mamy Komitet Monitorujący Przestrzeganie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którego posiedzenie odbędzie się w Warszawie. Już na poprzednim spotkaniu, dziesięć lat temu, alarmowaliśmy, że art. 6 karty nie jest respektowany za sprawą taryfikatora wynagrodzeń. Karta mówi bowiem, że zasady wynagradzania, czyli także jego wysokość, ustala sam samorząd.

Dyr. Porawski odniósł się także do statusu sekretarza. – Mogłyby zostać wprowadzone różne rozwiązania, ale burmistrzowie łatwo nie oddadzą władzy, którą dostali. W krajach europejskich modele są różne, np. w Holandii sekretarz z chwilą zwolnienia go z pracy z przyczyn innych niż emerytura, otrzymuje odprawę w wysokości tylu pensji rocznych, przez ile lat pełnił swoją funkcję. Ale tam sekretarz naprawdę rządzi gminą. Burmistrza mianuje królowa i jest to figura polityczna.

Warto budować relacje

Dyr. Porawski odniósł się też do standardów zarządzania. – Dziś powinny być one mniej związane z efektywnością zarządzania, chociaż zapominać o tym nie wolno, a bardziej z budowaniem relacji. Dziś społeczeństwo chce być traktowane po partnersku, ale niechętnie wchodzi z nami w relacje, nie potrafimy go zainteresować. A standardy wyznaczane są przez ustawy, a im więcej ich wyznaczają – tym gorzej. W dwóch sferach ewidentnie mamy do czynienia z nadmierną regulacją: w oświacie i pomocy społecznej. Trzeba powiedzieć jasno: standardy z ustaw są po prostu do niczego. Są jeszcze standardy w rozporządzeniach – tam udaje nam się czasem wynegocjować w ramach Komisji wspólnej sensowny kształt. Mamy jeszcze normy zarządzania, z tymi najsłynniejszymi, czyli normami ISO, jest nawet standard zarządzenia miastami – ISO31720. Kilka miast się pochwaliło, że przeprowadziło audyt w ramach tego standardu, ale ucieszę się dopiero, kiedy będę mógł obejrzeć wykonanie tego standardu systematycznie co roku przez pięć lat.

Kolejną kwestią poruszoną w debacie, było zaangażowanie mieszkańców w zarządzanie miastem. Elementem tego procesu jest np. budżet partycypacyjny. A czy zaangażowanie mieszkańców pomaga w zarządzaniu miastem?

Andrzej Porawski zwrócił uwagę, że samorząd nie bardzo potrafi zachęcić mieszkańców do udziału w budowaniu relacji. Dyrektor podkreślił, że jest już wypracowany zestaw narzędzi, umożliwiających partycypację. – Niektóre są jeszcze źle ustawione, np. zgłaszanie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wtedy, kiedy plan jest już zrobiony. Uwagi można więc zgłaszać do „gotowca", którego samorządy nie chcą za bardzo zmieniać, bo to dużo kosztuje. Ciężar konsultacji powinien być przesunięty na moment ogłoszenia o przystąpieniu do tworzenia planu. Byłem kiedyś na spotkaniu mera w sprawie planu zagospodarowania jednej z dzielnic w Saint Malo, w Bretanii. To miasto ma 50 tys. mieszkańców, a przyszło 1500 osób. Nie tylko wysłuchali mera, ale wiedzieli dokładnie, że mają określony czas na składanie swoich wniosków, zanim powstanie nowy plan. Nasi mieszkańcy nie przychodzą na takie spotkania, ale mieliśmy kilka społecznych akcji w Polsce, które pokazują, że potrafią się zorganizować – dzięki mediom społecznościowym niektóre projekty poszły jak burza. Ale kiedy Dąbrowa Górnicza zrobiła supernowoczesny i funkcjonalny system konsultacji społecznych, to pod większością konsultowanych dokumentów nie pojawiła się ani jedna opinia. Mechanizm nie wzbudził takiego zainteresowania, na jakie Dąbrowa Górnicza liczyła. Musimy znaleźć drogi do mieszkańców, żeby naprawdę ich zachęcić do udziału w relacjach z samorządami.

Bartosz Bartoszewicz odniósł się do słów o wypełnianiu normy ISO31720. – To był mój pomysł – powiedział. – Teraz jesteśmy już na kolejnym etapie, certyfikujemy się przez niełatwą procedurę kanadyjską, a za pięć lat będziemy mogli mierzyć Gdynię rok do roku. Już możemy porównywać ją z innymi miastami na świecie. Niespodzianką jest to, jak bardzo cichym miastem jest Gdynia na tle innych, nie spodziewaliśmy się, że mamy tak dobre wskaźniki. Możemy też porównywać wskaźniki smogu. Dla mnie istotne było tzw. ISO Smart City. Okazuje się, że najważniejsze nie są wskaźniki, takie jak liczba inteligentnych lamp w mieście czy indukcyjnych pętli. Chodzi o to, czy miasto rozwija się w sposób zrównoważony, czy mieszkaniec czuje się bezpiecznie, czy ma dostęp do kultury... Czasem mają na to wpływ zmiany na poziomie krajowym, tak było np. z ratownictwem medycznym. Zmieniła się ustawa – do marca br. karetka dojeżdżała w ciągu 7 minut, teraz zabiera jej to 14 minut. Nie mamy na to żadnego wpływu. Dlaczego tak się dzieje? Bo ktoś podjął decyzje za nas.

My czy oni?

Wiceprezydent Bartoszewicz odniósł się także do idei budżetu partycypacyjnego, wskazując, że w Polsce funkcjonuje demokracja przedstawicielska, a duże grupy mieszkańców nie chcą się angażować w życie samorządu. – Oni mówią wprost: „Po to was wybraliśmy, żebyście podejmowali za nas decyzje". A druga grupa mówi: „My chcemy mieć wpływ na decyzje, które zapadają". Pojawia się projekt w budżecie partycypacyjnym np. zamiany przestrzeni X na skwer z ławkami zamiast placu z miejscami parkingowymi. Projekt uzyskuje akceptację, bo obywatele, który chcą mieć ławki – głosują. A wtedy pojawiają się kierowcy i mówią: „A nas nikt nie pytał!". Którzy mieszkańcy mają być ważniejsi?

Prof. Jastrzębska jako naukowiec i członek społeczności samorządowej podkreśliła, że od początku zainteresował ją budżet partycypacyjny. Brała więc udział w spotkaniach mieszkańców i konsultacjach. – To jest ważny sposób wzbudzenia zainteresowania mieszkańców – uważa profesor. – ale troszkę przereklamowany. W Sopocie, gdzie mieszkam, i w innych miastach, budżet partycypacyjny to zaledwie kilka procent, czasem ok. 1 proc. albo zaledwie 0,5 proc. budżetu. A budżet miasta to przecież plan dochodów i wydatków, a nie lista życzeń. Samorządowcy uważają więc często, że budżet partycypacyjny to nic innego jak dobry sposób na wyciąganie środków przez organizacje z trzeciego sektora. Może tak jest, ale wiele zależy od władz miasta. Mieszkam w Sopocie, ale na lipiec–sierpień uciekam do własnego mieszkania na Helu. I o sprawach Helu wiem wszystko: sekretarz miasta prowadzi biuletyn i ja codziennie dostaję informacje o tym, co się dzieje, kiedy spotyka się rada miasta i o czym decyduje. To jest mała miejscowość – 3 tys, mieszkańców, ale kiedy zapisałam się na otrzymywanie biuletynu miejskiego, dostaję maila raz na rok...

Jerzy Stępień zwrócił uwagę, że jeśli traktuje się budżet partycypacyjny jako instrument przymusowy, to traci on wszelki sens i ogranicza kompetencje demokratycznie wybranej rady. – Idea samorządu terytorialnego, która zrodziła się pod koniec lat 70. w kręgu prof. Regulskiego wzięła się z tego, że w Polsce nie ma planów zagospodarowania przestrzennego. Dlaczego dobrze czujemy się w miastach średniowiecznych? Bo one są po prostu same planem zagospodarowania, jak np. w Sandomierzu, z którego pochodzę. Warto zwrócić uwagę, jak myśleli nasi przodkowie już w XIII w., gdy lokowano miasta na prawie magdeburskim. Jesteśmy przy nich troglodytami – mówił Stępień.

Cezary Trutkowski przyznał, że samorządowcy nie potrafią rozmawiać z mieszkańcami. – Zamiast rozwijać tę umiejętność, posługujemy się wytrychami, narzędziami zastępczymi. Nie ma żadnych dowodów – myślę też o badaniach światowych – które pokazałyby, że budżet partycypacyjny zwiększa zaangażowanie mieszkańców w życie publiczne. Rosną za to wydatki w niektórych dziedzinach, bo jest to wyjęcie części z zaplanowanej całości, czyli z budżetu. Możemy zgłosić dowolny projekt, który ma się nijak do planu, do wizji rozwoju wspólnoty. Rolą lidera jest uzgodnienie tej wizji, zyskanie akceptacji mieszkańców, a tymczasem nasze zainteresowanie ma się skupiać na kilku pomysłach budżetu partycypacyjnego, które są obok głównego nurtu.

Robiliśmy badania trzy lata temu – kontynuował Trutkowski – o wpływie uczestnictwa w tym budżecie na frekwencję wyborczą. Nie ma żadnego wpływu. A przyjęte niedawno rozwiązania przyczynią się do zupełnego upadku tego instrumentu. Obywateli trzeba włączać w debatę na temat lokalnych problemów, a nie pytać: „Powiedzcie, co mamy robić". Trzeba uzgadniać z nimi cele i sposoby ich realizacji. Ale jeśli ustawodawca wychodzi z założenia, że wie lepiej, to mamy do czynienia z odkrawaniem samorządności po plasterku. I z tym mamy właśnie do czynienia.

Prezes Fundacji Demokracji Lokalnej, Cezary Trutkowski zwrócił uwagę na wielki niepokój, który towarzyszy mu, kiedy przysłuchuje się dyskusji sprowadzającej samorząd wyłącznie do funkcji instytucjonalnych i „ubiera go" wyłącznie w administrowanie. – Oczywiście samorząd jest częścią administracji publicznej – mówił Trutkowski – ale zgodnie z trzecim artykułem europejskiej karty samorządu lokalnego, którą jako jeden z sygnatariuszy podpisywał założyciel Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Jerzy Regulski, fundamentalna jest „zdolność i prawo społeczności lokalnej do decydowania o zasadniczej części spraw publicznych na swoją własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców". Nie jest to więc kwestia wyłącznie administrowania, ani działalności aparatu urzędniczego. Dlatego FRDL zaangażowała się w promocję „Zasad dobrego rządzenia", które zostały ustanowione przez Radę Europy i są promowane w wielu krajach. Chodzi o zwrócenie uwagi na to czym jest samorząd i czym jest troska o rozwój i budowanie społeczności lokalnej.

Pozostało 93% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Materiał partnera
Ciechanów idealny na city break
Materiał partnera
Nowa trakcja turystyczna Pomorza Zachodniego
Materiał partnera
Dolny Śląsk mocno stawia na turystykę
Regiony
Samorządy na celowniku hakerów
Materiał partnera
Niezależność Energetyczna Miast i Gmin 2024 - Energia Miasta Szczecin
Materiał Promocyjny
CERT Orange Polska: internauci korzystają z naszej wiedzy