Gminy potrzebują więcej dobrych przykładów

Mimo upływu niemal 10 lat od uchwalenia obecnej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP), bariery współpracy pozostają niezmiennie te same. I nie chodzi tu tylko o brak odpowiednich przepisów, które zresztą właśnie się zmieniają na korzyść samorządów i ich potencjalnych partnerów.

Po pierwsze, eksperci wskazują na problem z wiedzą na temat tego, czym w ogóle jest PPP. – Jedni uważają, że to prywatyzacja. Inni traktują tę formułę wyłącznie jako sposób na sfinansowanie inwestycji. Oba te podejścia są błędne. PPP to forma wieloletniej współpracy strony publicznej i prywatnej, której elementem jest finansowanie, ale przecież nie tylko. Zakres zadań partnera prywatnego obejmuje przede wszystkim eksploatację infrastruktury, o czym myśli się już mniej – zauważa Rafał Cieślak, radca prawny, ekspert w dziedzinie PPP.

Jak wskazują eksperci, bez względu na sposób finansowania przedsięwzięcie PPP generuje przede wszystkim te problemy, jakie wiążą się z realizacją danego projektu. Im inwestycja większa, bardziej złożona i wielofunkcyjna, tym oczywiście więcej wyzwań. Na to trzeba nałożyć dodatkowe działania, związane np. z koniecznością zabezpieczenia interesu publicznego.

Skomplikowane projekty

Sebastian Idzik, koordynator projektu PPP w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zwraca uwagę, że do tego modelu zniechęca przede wszystkim skomplikowana i długotrwała procedura wyboru firmy czy partnera prywatnego w porównaniu z inwestycjami realizowanymi w formule tradycyjnej. – Brakuje też doświadczenia w realizacji projektów PPP zarówno po stronie JST, jak i potencjalnych partnerów prywatnych. Radni, dziennikarze i mieszkańcy również dysponują ograniczoną wiedzą na temat PPP – przekonuje Sebastian Idzik.

Nie oznacza to jednak, że polskie samorządy w ogólnie nie mają wypracowanych standardów – niektóre JST mogą wykazać się sporym doświadczeniem i praktyką godną odwzorowania.

Dla przykładu Kraków wybudował w 2009 r. podziemny parking pod placem Na Groblach w modelu PPP. Formułę tę miasto wykorzystało również do budowy cmentarza, parkingu i spopielarni zwłok w Podgórkach Tynieckich i do systematycznej wymiany i modernizacji wiat przystankowych. Miejska wypożyczalnia rowerów w stolicy Małopolski również funkcjonuje w modelu PPP – jej operatorem jest firma prywatna.

Tym niemniej nawet te samorządy, które prowadzą postępowania PPP, często wyobrażają sobie ten proces zupełnie inaczej od strony kosztowej. – Tutaj szczególnie istotna jest rola doradców, którzy powinni uświadamiać sektor publiczny, że wieloletnie utrzymanie infrastruktury – w tym konserwacje, remonty, odtworzenia – kosztuje czasami więcej niż sama budowa. Czyli to, co z założenia jest największą korzyścią z PPP, w wielu przypadkach okazuje się barierą nie do pokonania, bo trzeba za to płacić. Może brzmi to nielogicznie, ale takie są fakty – podkreśla Rafał Cieślak.

Dariusz Nowak z krakowskiego urzędu miasta wylicza sporą listę przyczyn małej popularności formuły PPP. Na przykład samorządy obawiają się ryzyka niepowodzenia postępowania z powodu zastosowania niewłaściwego trybu, wycofania się uczestników postępowania w trakcie negocjacji, niezłożenia ofert itp.

– W urzędach samorządowych nie ma też często wyspecjalizowanych zespołów do realizacji tego typu przedsięwzięć. Ponadto projekty te są często bardzo złożone, co wymaga zatrudnienia profesjonalnych doradców. A to nie zawsze, ze względu na wysokie koszty, jest możliwe. Coraz trudniej znaleźć partnera prywatnego do realizacji projektów czysto koncesyjnych, czyli takich, w których ryzyka popytowe są przenoszone w całości na partnera prywatnego. Właśnie wśród takich postępowań jest najwięcej niepowodzeń – tłumaczy Dariusz Nowak.

Ryzyko do podziału

Podczas realizacji przedsięwzięć w modelu PPP może także dojść do złamania warunków umowy przez drugą stronę, czyli przez partnera prywatnego, co zresztą jest wpisane w ryzyko każdego projektu. Z takim problemem zmagała się na przykład gmina Karczmiska (województwo lubelskie) – samorząd w 2011 r. rozpoczął budowę hali sportowej, współpracując ze spółką, która nie wywiązała się z warunków umowy. W końcu, w 2014 r. gmina odstąpiła od kontraktu. Samorządowcom udało się znaleźć drugiego inwestora, a ten skończył projekt w następnym roku. Janusz Goliszek, wójt gminy Karczmiska, przyznaje, że największym wyzwaniem w tym przedsięwzięciu było znalezienie drugiego partnera i kontynuowanie przez niego inwestycji już rozpoczętej i obarczonej poważnymi wadami budowlanymi.

Nie lada wyzwaniem dla samorządowców okazują się również projekty hybrydowe, czyli łączone ze wsparciem unijnych funduszy. Jednym z flagowych tego typu przedsięwzięć jest budowa mineralnych basenów w Solcu-Zdroju (województwo świętokrzyskie). Dzięki tej inwestycji każdego roku w Solcu-Zdroju, liczącym ok. 900 mieszkańców (w całej gminie mieszka 5 tys. osób), baseny termalne odwiedza ponad 145 tys. gości. Choć gmina może się w tym przypadku pochwalić dużym sukcesem, nie obyło się bez trudnych momentów.

– Największym dla nas wyzwaniem w tym projekcie było połączenie finansowania z funduszy strukturalnych i partnera prywatnego w związku z usunięciem kompensat z krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013 – wyjaśnia Piotr Kalita, kierownik Referatu Inwestycji i Rozwoju w Urzędzie Gminy Solec-Zdrój. Jak dodaje Paweł Patrzałek, dyrektor Malinowych Hoteli (inwestora prywatnego w projekcie) i zarazem przewodniczący rady gminy Solec-Zdrój, po usunięciu kompensat powstał problem z formalnym rozliczaniem płatności. – Dzięki negocjacjom i realnej chęci realizacji projektu udało się spółkę Malinowe Hotele uznać za podmiot uprawniony do poniesienia wydatku – opowiada Paweł Patrzałek.

Jego zdaniem podstawową trudnością we współpracy jest przesuwanie większości postępowania, kosztów, działań przygotowawczych itp. na partnera prywatnego. – Całe ryzyko niestety próbuje się przesuwać na stronę prywatną. Brak odpowiedniej współpracy i zmieniające się procedury postępowań nie zachęcają do brania udziału w przetargach – opowiada Paweł Patrzałek.

Wiele wątpliwości wzbudza również ustalenie zasad wynagrodzenia partnera prywatnego. Bo z reguły obie strony mają nieco inne oczekiwania co do zakresu obowiązków i praw podmiotu publicznego i partnera prywatnego. Dla przykładu podmiot publiczny chce mieć – co też jest zrozumiałe – zbyt dużą kontrolę nad realizacją inwestycji i jej harmonogramem. Na to z kolei niechętnie patrzą banki, w których inwestor prywatny chce zaciągnąć kredyt na całe przedsięwzięcie. W efekcie strona prywatna dostaje słabsze warunki finansowania, a to prowadzi do podwyższenia stawek w ofercie, przekraczając często granice planowanych przez gminę budżetów.

Doświadczenia z innych państw

Zdaniem prawników dostęp do funduszy unijnych raczej spowalnia niż przyspiesza rozwój modelu PPP w Polsce. – Już dziś wiemy, że sektor publiczny musi powoli odzwyczajać się od dotacji i szukać rozsądnych alternatyw finansowania inwestycji. A do takich należy właśnie PPP – podkreśla Rafał Cieślak. Dodaje, że tradycyjną barierę stanowi też niechęć sektora publicznego do angażowania się w nowe, skomplikowane przedsięwzięcia. – Najbardziej widać to zresztą na poziomie administracji rządowej, która prawie w ogóle nie realizuje projektów PPP. O ile w samorządzie terytorialnym decyzje zapadają na ogół sprawnie, to na poziomie centralnym uruchomienie projektu PPP wymaga najczęściej kilku lat rozmyślań, decyzji i przygotowań – tłumaczy Rafał Cieślak.

Wojciech Hartung z Praktyki Infrastruktury i Energetyki w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka przekonuje, że niezwykle ważne w tym kontekście jest wsparcie na szczeblu ministerialnym dla poszczególnych projektów. – Powinno ono dotyczyć pomocy danym beneficjentom w identyfikacji przedsięwzięcia, stworzeniu założeń prawnych, technicznych i finansowych niezbędnych do jego realizacji. Można to do pewnego stopnia zrobić w ramach administracji, ale zwykle chodzi bardziej o wsparcie instytucjonalno-finansowe, również w wyborze doradców, którzy stanowiliby wsparcie konkretnego beneficjenta – mówi Hartung. Jego zdaniem potrzebne są regulacje prawne, które uwzględniają doświadczenia ze zrealizowanych projektów, ale nie tylko na mało jeszcze rozwiniętym rynku krajowym, ale pochodzące z innych państw.

Nowelizacja ustawy o PPP podpisana przez prezydenta w ubiegłym miesiącu w pewnych obszarach wychodzi naprzeciw oczekiwaniom podmiotów publicznych i spółek prywatnych. Wojciech Hartung jako przykład dostosowania regulacji PPP do specyfiki tych projektów wskazuje zmianę dotycząca kwestii zabezpieczenia prawidłowego wykonania umowy. – Nowelizacja wyłącza stosowanie art. 150 i 151 prawa zamówień publicznych (PZP). A PZP wymaga zwrotu kwoty zabezpieczenia po upływie okresu rękojmi za wady, podczas gdy podmiotom publicznym może zależeć na utrzymaniu zabezpieczenia w dłuższym okresie wieloletniego procesu PPP. Rzecz wydaje się oczywista, ale przez brak elastyczności przepisów PZP w tym zakresie było to jednym z długo dyskutowanych elementów – tłumaczy Wojciech Hartung.