Gospodarcza moc niezależna od dotacji

Wpływ wykorzystania pieniędzy unijnych w Polsce jest, jak można przeczytać w oficjalnych dokumentach rządowych, „jednoznacznie pozytywny". Trudno się z tym nie zgodzić, gdyż potwierdzają to wszelkie wskaźniki makroekonomiczne.

– Dystans pomiędzy Polską a UE28 mierzony PKB na mieszkańca (parytet siły nabywczej) wyraźnie zmalał – o 21,5 pkt proc., co w niemal 15 proc. było efektem realizacji polityki spójności. Szacuje się, że ok. 8,5 proc. średniorocznego wzrostu PKB Polski w okresie 2004–2017 było efektem realizacji przedsięwzięć współfinansowanych z funduszy unijnych. Dzięki wydatkom unijnym nakłady brutto na środki trwałe w 2017 r. były wyższe o ponad 30 proc., a stopa inwestycji była wyższa o co najmniej 3,6 pkt proc. ponad poziom, jaki byłby obserwowany w sytuacji braku pomocy finansowej UE – wylicza Jerzy Kwieciński, minister inwestycji i rozwoju.

Podkreśla, że widać też pozytywny wpływ na wydajność pracy – wykorzystanie środków europejskich doprowadziło do zmniejszenia różnicy między wydajnością pracy w Polsce i średnią dla UE28 o ok. 1,3 pkt proc.

Kwieciński dodaje, że fundusze unijne przyczyniły się też do zwiększenia udziału nakładów na badania i rozwój (B+R) w PKB. Szacuje się, że w ostatnich latach wpływ ten wynosił ok. 0,3 pkt proc. Do tego ok. jedna siódma (ok. 1,9 pkt proc.) przyrostu wskaźnika zatrudnienia w okresie 2004–2017 była efektem realizacji inwestycji współfinansowanych z pieniędzy europejskich, a liczbę miejsc pracy powstałych w wyniku realizacji dotowanych projektów szacuje się na 400–500 tys. Odnotowano też znaczące zmniejszenie stopy bezrobocia. Była ona średnio o ok. 1,7 pkt proc. niższa, niż gdyby nie realizowano przedsięwzięć współfinansowanych z funduszy UE, co w ujęciu bezwzględnym oznacza spadek liczby bezrobotnych o ponad pół miliona.

Konwergencja na poziomie państw

To dane centralne, ale w regionach jest tak samo. – To m.in. dzięki funduszom unijnym PKB Lubuskiego wzrósł w latach 2008–2018 z 28,7 do 41,3 mld zł, liczba firm ze 101,8 do 112 tys., a eksport z 3 mld do 6,25 mld euro (region eksportuje do 140 krajów). Z kolei stopa bezrobocia spadła z 12,5 do 5,7 proc. Zmodernizowaliśmy też bądź wybudowaliśmy 163 km linii kolejowych i 461 km dróg – podkreśla Elżbieta Polak, marszałek województwa lubuskiego.

Takich pozytywnych efektów na poziomie kraju i innych województw można wymieniać bez liku. Czy jednak euro z Unii Europejskiej pozwalają nam realnie równać do tzw. starej Unii (UE15) oraz niwelują różnice wewnątrz kraju?

Z analiz Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju (MIiR) wynika, że środki z polityki spójności zasilające polską gospodarkę przyczyniają się do natężenia procesów realnej konwergencji gospodarczej między Polską a UE, realizując tym samym jeden z głównych celów tej polityki. Przybliżanie się naszego kraju do średniego poziomu rozwoju notowanego w Unii następuje w wyniku dynamiczniejszego wzrostu gospodarczego. W okresie 2004–2017 dystans pomiędzy Polską a UE28 mierzony PKB na mieszkańca wyraźnie zmalał. Z 48,2 proc. w 2003 r. do 69,7 proc. Dzięki euro z UE nasz kraj ma szansę osiągnąć w 2020 r. poziom PKB na mieszkańca sięgający 75–78 proc. średniej unijnej.

Co równie ważne, realizacja polityki spójności przyczynia się nie tylko do zmniejszenia dystansu Polski względem średniego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego krajów UE28, ale też do ograniczenia procesów zróżnicowań wewnętrznych. Dystans w poziomie rozwoju gospodarczego dzielącego polskie województwa od średniej UE28 stopniowo się zmniejsza, a wykorzystanie funduszy unijnych pomaga polskim regionom zbliżać się do średniego poziomu rozwoju UE28. Proces konwergencji w wymiarze terytorialnym zachodzi jednak nierównomiernie.

Ważne metropolie

– To wszystko prawda. Różnice między krajami UE, w tym Polską, się zmniejszają. Jednak różnice wewnątrz krajów na poziomie regionów i wewnątrz tych ostatnich już się zwiększają, czego dobrym przykładem jest Mazowsze – mówi dr Marcin Wajda ze Szkoły Głównej Handlowej. Mazowsze według Eurostatu było w latach 2008–2016 jednym z czterech najszybciej rozwijających się regionów w UE pod względem PKB na mieszkańca. To głównie zasługa Warszawy i gmin ją okalających. Jednak już poza obszarem metropolitalnym stolicy PKB per capita Mazowsza nie przekracza 70 proc. średniej UE, co kwalifikowałoby biedniejszą część województwa do słabiej rozwiniętych europejskich prowincji.

– Trend jest taki, że co do zasady szybciej rozwijają się regiony, w których są duże metropolie. Rozwój ma charakter kominowy i koncentruje się przede wszystkim na obszarach zurbanizowanych. Wynika to z korzyści skali, które występują w dużych metropoliach, koncentracji biznesu, administracji i nauki, bo nie da się zrealizować np. projektu badawczego na obszarach, gdzie nie ma jednostki naukowo-badawczej – tłumaczy Wajda.

Dzieje się tak nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach UE. Bardziej dynamiczny wzrost w stosunku do średniej unijnej odnotowano poza Mazowszem jedynie w irlandzkim regionie stołecznym, regionie wydzielonym z części Londynu obejmującej tamtejsze City oraz w rumuńskim regionie stołecznym.

Bogaci coraz bogatsi

Jak wskazują eksperci MIiR, tempo procesu konwergencji zależy głównie od tempa wzrostu gospodarczego regionów. A w okresie 2004–2017 najszybciej – w średniorocznym tempie wynoszącym co najmniej 4 proc. – rozwijały się województwa najbogatsze, a więc mazowieckie, pomorskie, wielkopolskie, małopolskie i śląskie. W regionach tych wkład polityki spójności w przyspieszenie wzrostu PKB wahał się od 5,8 do 8,8 proc. (co oznacza, że ok. 6–9 proc. średniorocznego wzrostu było efektem realizacji inwestycji współfinansowanych z funduszy UE). Z kolei w województwach słabiej rozwiniętych, które charakteryzowały się stosunkowo niską dynamiką wzrostu, odnotowano większą skalę oddziaływania polityki spójności na ten wskaźnik. Na przykład w woj. warmińsko-mazurskim ponad 27, a w podlaskim prawie 20 proc. średniorocznego wzrostu PKB było efektem realizacji inwestycji współfinansowanych z funduszy unijnych.

– Tempo wzrostu gospodarczego w regionach jest różne i różnie będą się one rozwijać do 2030 r. Dodatkowo trzeba obserwować zmiany liczby ludności i stopę bezrobocia, bo to też czynniki wpływające na absorpcję funduszy UE i następnie na rozwój. To czynniki wzmacniające mechanizm podziału na bogatych i biednych – zauważa Wajda.

Z kolei Jerzy Kwieciński wskazuje, że regiony mocniejsze gospodarczo wykorzystują również szybciej i efektywniej pomoc europejską. – Wynika to zarówno z ich potencjału gospodarczego, jak też sprawniejszego aparatu urzędniczego, wyższej kultury biznesu i administracji. Patrząc zaś z drugiej strony, jest to niepokojące – województwa, które mają największe problemy rozwojowe, mają też większe problemy ze sprawnym i efektywnym wykorzystaniem środków unijnych – mówi szef resortu inwestycji i rozwoju. Koło się więc zamyka, choć fundusze UE nieco ten proces spowalniają.

Częściowe powstrzymanie

Z analiz resortu inwestycji i rozwoju wynika też bowiem, że pieniądze dostępne w ramach polityki spójności pozwalają częściowo powstrzymać proces różnicowania regionów. Wynika to głównie z silniejszego ich oddziaływania w województwach uboższych niż w lepiej rozwiniętych (wspomniane już przypadki Podlasia oraz Warmii i Mazur), ale także z kierowania do tych regionów największych budżetów per capita. Na przykład pięć wschodnich województw korzysta, poza regionalnymi programami operacyjnymi, z programu makroregionalnego (w okresie 2007–2013 był to program „Rozwój Polski wschodniej", a w okresie 2014–2020 jest to „Polska wschodnia"). Tym, co najbardziej determinuje skalę wpływu polityki spójności na rozwój, jest wielkość środków, ale dużą rolę odgrywają też inne czynniki, np. wewnętrzne potencjały regionów oraz stopień dopasowania tematycznej struktury funduszy do potrzeb województw. – My tak jak w latach 2007–2013 i teraz, bo w ubiegłym roku, przeprofilowaliśmy w porozumieniu z Komisją Europejską nasz program regionalny – przypomina Elżbieta Polak.

– Programy operacyjne są korygowane, ale i tak bogaci biorą po prostu z UE więcej. W efekcie biedniejsi są relatywnie biedniejsi, choć też się rozwijają – puentuje Wajda.

Jego zdaniem można inwestować jeszcze więcej pieniędzy z UE na obszarach słabszych, co robi resort inwestycji i rozwoju, realizując tzw. pakiet dla średnich miast, tyle że dwa główne skutki takiego działania są ambiwalentne. Pierwszy jest pożądany i pozytywny. Rozwój jest rzeczywiście bardziej równomierny w skali kraju. Drugi efekt jest jednak negatywny. – Chodzi o to, że ogółem wzrost PKB jest w takim ujęciu niższy, bo np. koszty realizacji dużych projektów B+R np. w Polsce wschodniej są wyższe, jednocześnie zaś efekty ich oddziaływania sporo mniejsze, a w rezultacie cały efekt mnożnikowy niższy – mówi Wajda.