Bilans rozwoju polskich regionów

Reforma miała budować samorządność oraz usprawnić działanie władz w terenie. Czy ten model nadal się sprawdza?

Publikacja: 19.06.2023 03:00

Materiał powstał we współpracy z Urzędem Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego

Jakie są największe punkty zapalne pomiędzy marszałkami a wojewodami? Co przemawia za, a co przeciw powiatom? Jak poprawić system finansowania samorządu? Czy model trójstopniowego samorządu jest efektywny? Odpowiedzi między innymi na te pytania szukali uczestnicy debaty „Rzeczpospolitej”: „25-lecie samorządu województw: zagrożenia, przyszłość, co się udało, a co nie?”.

Rozmowę, w której uczestniczyli samorządowcy i ekonomiści, prowadził redaktor naczelny „Rzeczpospolitej” Bogusław Chrabota. – W wyniku reformy utworzono 16 rządowo-samorządowych województw i 308 samorządowych powiatów. Reforma miała na celu budowę samorządności i usprawnienie działań władz w terenie. Efektem zmian było zmniejszenie roli wojewody na rzecz marszałka województwa i samorządu wojewódzkiego. Część obiektów będących dotąd w kwestii wojewody przeszła pod zarząd poszczególnych szczebli samorządowych. Wraz z tym przechodziły także narzędzia ich finansowania w postaci udziału w podatku dochodowym od osób prawnych, dotacji i subwencji – wskazywał Bogusław Chrabota.

Tendencje centralistyczne

Adam Struzik, marszałek województwa mazowieckiego, stwierdził, że „zmniejszenie liczby województw do 16 było konieczne ze względu na planowane przystąpienie Polski do UE w 2004 roku”.

– Dzięki reformie udało się powołać podmioty do realizacji polityki regionalnej. Małe województwa nie spełniały kryteriów strategicznego planowania i kreowania rozwoju w wielu dziedzinach. W 1998 roku byłem senatorem i pracowałem nad tą ustawą. Jej końcowy efekt był wynikiem konsensusu i negocjacji. Początkowo miało być sześć silnych regionów. Później dwanaście, a skończyliśmy na szesnastu – mówi marszałek.

Jego zdaniem „Mazowsze to silny region, w którym udało się dokonać olbrzymich zmian w infrastrukturze, ochronie zdrowia, polityce kulturalnej i ekonomicznej. Korekty wymaga natomiast kwestia dochodów, na każdym poziomie samorządu.”

A jak układa się współpraca między rządem i samorządami? Adam Struzik odpowiedział na to pytanie na przykładzie jego relacji z wojewodami. – Byli różni wojewodowie, z mojej opcji politycznej, ale także ci, którzy stali po przeciwnej stronie. Jednak zawsze chcieliśmy układać nasze relacje w sposób pragmatyczny. Z jednymi i drugimi było i jest tak samo trudno. Przedstawiciel władzy państwowej ma zawsze pewne tendencje do pokazywania swojej nadrzędnej roli w porządku prawnym. Największe problemy dotyczyły naszych roszczeń względem budżetu państwa. Przykładem było „janosikowe”, które zaskarżyliśmy do TK. Samorząd to świat, w którym relacje ze strukturami rządowymi bywają trudne – podkreślił marszałek województwa mazowieckiego.

Zdaniem Struzika w relacjach z władzą nie pomagają również „silne tendencje centralistyczne, które można zaobserwować w ostatnich ośmiu latach”. – Pewne uprawnienia nam odebrano, np. te dotyczące wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska czy gospodarki wodnej. Uważam, że duża część kompetencji powinna zostać przesunięta do samorządów – łącznie z oddziałami NFZ-u, które są bardzo ważnym elementem zarządzania oddziałami publicznymi. W rękach rządu powinien pozostać nadzór nad realizacją prawa i konstytucji. Władza centralna powinna mieć także kontrolę nad służbami specjalistycznymi, np. nad nadzorem weterynaryjnym – zaznaczył marszałek.

Zmian w reformie dokonano również na najniższych szczeblach samorządu. Jak wygląda reforma z ich perspektywy? Dorota Zmarzlak, wójt gminy Izabelin, stwierdziła, że „dużo miast tęskni za czasami, w których było 49 różnych województw”. Dlaczego? Według wójt Izabelina „wiele z miast bardzo dobrze wspomina czasy, gdy miały status miast wojewódzkich, który straciły po reformie”. – Na pewno nie wrócimy do czasów sprzed, ponieważ koszt takiej transformacji byłby za duży. Jednak trzeba w jakiś sposób pochylić się nad problemami tych regionów. Odpowiedzialny rząd powinien zastanowić się nad tym, jak zmniejszać depopulację w byłych województwach – uważa Zmarzlak.

Inne problemy na każdym szczeblu

Wójt gminy Izabelin zwraca także uwagę na brakujące fundusze, które „sprawiają, że gmina nie ma na bieżące wydatki”. – Mamy bardzo zwiększone koszty, np. przez wzrost cen za energię elektryczną. Co miesiąc siedzę z panią skarbnik i przesuwamy inwestycje, bo nie ma na nie pieniędzy. Finansowanie gmin sprowadza się właśnie do takich rzeczy jak finansowanie półkolonii, szczepień seniorów i pomysłów mieszkańców – wyjaśniła samorządowczyni.

Marcin Podsędek, wiceprzewodniczący sejmiku województwa mazowieckiego, zauważył, że „na każdym szczeblu samorządu są inne problemy”. Jednak „wszystko może zostać zrównane do jednego mianownika – środków finansowych”. – Przykładem z ostatnich lat jest PIT-26, który zwolnił młodych ludzi z podatku do 26. roku życia. To rozwiązanie uderzyło w samorządy i wpłynęło na wiele planowanych inwestycji – wyjaśnił samorządowiec. Podsędek podał również przykład podwyżek dla nauczycieli planowanych przez rząd w 2019 r., które „zostały wprowadzone rękami samorządów, czyli poprzez budżety gminne”.

– Inflacja również odbiła się bardzo mocno na finansach samorządów, ponieważ wpłynęła na koszty energii. Zwiększyły się np. wydatki na ogrzewanie szkół. Środki finansowe, które przekazuje rząd na subwencje oświatową, w bardzo wielu przypadkach zaspokajają tylko jedną trzecią tych potrzeb. Gdyby nie środki finansowe, które dofinansowują w tym momencie gminy, powiaty i województwa, to oświata w Polsce w ogóle by nie funkcjonowała. Bez środków z samorządów szkoły nie mogłyby finansować żadnych inwestycji, np. budowy sal gimnastycznych. Dzieje się to wszystko kosztem innych zadań, które samorząd musi realizować – stwierdził wiceprzewodniczący sejmiku woj. mazowieckiego.

Zdaniem prof. Pawła Swianiewicza z Uniwersytetu Przyrodniczego we Wrocławiu, Instytutu Gospodarki Przestrzennej, „reforma była potrzebna i nie ma co do tego wątpliwości”. Dlaczego? Swianiewicz podkreślił, że „nie da się prowadzić polityki regionalnej w sposób sensowny i wydawać środków unijnych w skali 49 województw”. – Warto zauważyć, że Polska jest jedynym krajem z tych, które po 2004 roku stały się członkiem UE – w którym udało się przekazać dużą część funduszy unijnych na poziom wojewódzki. Model ponad 40 województw mamy w Rumuni. Programy regionalne są tam tworzone na poziomie grup województw. Podobnie jest w Czechach i Słowacji. To powoduje, że rola samorządów w zarządzaniu tymi programami jest znacznie mniejsza. Doświadczenie wskazuje, że struktury samorządowo-rządowe, które tworzone są specjalnie do zarządzania regionalnymi programami operacyjnymi, sprawdzają się dużo gorzej – uważa profesor.

Swianiewicz nie zgodził się także z poglądem, że byłe miasta wojewódzkie radzą sobie gorzej po reformie. – Badania takich miast jak Radom, Ciechanów i Częstochowa mówią nam, że takie twierdzenie to mit. Jak porównuje się miejscowości, które straciły status miast wojewódzkich z miastami, które pozostały stolicami – to nie ma wielkiej różnicy. Błąd poznawczy polega na tym, że byłe miasta wojewódzkie porównuje się z największymi miastami, takimi jak Wrocław, Poznań i Warszawa. A te miasta jeszcze przed zmianą administracyjną rozwijały się szybciej.

Profesor Witold Orłowski z Akademii Vistula i Politechniki Warszawskiej zwrócił z kolei uwagę, że „reforma nie została dokończona i wymaga drugiego kroku”. – Chodzi m.in. o wypracowanie sposobów finansowania samorządów. Warto zauważyć, że samorządy wydają dwie trzecie tego, co wydaje państwo polskie w całości. Przy czym przeprowadzają około połowy inwestycji publicznych. Problem polega na tym, że nie została stworzona trwała baza dochodów. Takie narzędzie pozwoliłoby na decydowanie o tym, jaki będzie poziom dochodu w samorządzie. Jeżeli mam zadania do wykonania jako samorząd, to powinienem mieć możliwość decydowania o tym, ile będę mieć dochodu. Zamiast tego powstał zapis o udziale w podatkach dla samorządów, niestety nie wliczając VAT-u, który jest najstabilniejszym z podatków – wyjaśnił profesor.

Zdaniem Orłowskiego „obecny system oddaje podejmowanie decyzji samorządów w ręce rządu”. Nasuwa się więc pytanie, dlaczego nikt nie protestował, jak wchodziło nowe prawo? – Wydaje mi się, że samorządom jest poniekąd wygodnie być w takiej sytuacji. Jest rząd, który daje pieniądze i zawsze można mieć pretensje, że daje za mało. Gdyby samorząd miał udział w VAT-cie, np. 5 proc., to nie byłoby wątpliwości, że są to jego pieniądze i nikt nie miałby prawa położyć na nich ręki. Nie może być tak, że na samorząd nakładane są obowiązki, ale jednocześnie nie ma on trwałego i pewnego źródła dochodów – stwierdził ekonomista.

Trudno mówić o samorządności

Marszałek Struzik także odniósł się do tego, jak finansowane są samorządy. Zaznaczył, że „większość dochodów w samorządach województw pochodzi z podatku dochodowego od firm i przedsiębiorstw”. – Mazowsze jest w dobrej sytuacji, bo mamy zarejestrowanych ponad 940 tysięcy firm – to 20 proc. wszystkich przedsiębiorstw. Nasze dochody są znaczące, ale płacimy od tego „janosikowe” – podkreślił samorządowiec. Adam Struzik wskazał również na brak przejrzystości podatkowej w relacjach z Ministerstwem Finansów.

– Kiedyś wiedzieliśmy, ile wpływa podatków. Teraz taką wiedzę ma tylko minister finansów i jego pracownicy. Planują nam na cały rok nasze dochody z podatku CIT i przesyłają z tego jedną dwunastą. Trudno tu mówić o jakiejkolwiek samorządności. Nawet inspirowanie rozwoju gospodarczego nie przekłada się w bezpośredni sposób na dochody, które są w najbliższej perspektywie. Podatek dochodowy od osób fizycznych podlega politycznym decyzjom. Przed wyborami rozdaje się pieniądze albo zmniejsza obciążenia podatkowe, przez co mamy niestabilność dochodową – wyjaśnił samorządowiec.

Jak więc uzdrowić sytuację w samorządach? Zdaniem Struzika „przede wszystkim trzeba wyliczyć niezbędne nakłady na wszystkie usługi publiczne, których dokonują samorządy”. – Obecnie procesujemy się z rządem o zlecone zadania rządowe, na które państwo nie przekazuje środków w odpowiedniej wysokości. Szpitale w Polsce zadłużone są na mniej więcej 25 miliardów zł. I to nie dlatego – jak mówi część rządzących – że zarządzający szpitalami sobie nie radzą. Problemem jest brak wyceny świadczeń zdrowotnych – zaznaczył marszałek.

Dorota Zmarzlak w podsumowaniu dyskusji stwierdziła, że „polski samorząd ma się bardzo dobrze, ale w rozumieniu wspólnoty mieszkańców”. – Finansów nam brakuje, ale myślę, że to się zmieni na jesieni. Ale jeżeli chodzi o rozwój społeczeństwa obywatelskiego, to polski samorząd jest w świetnej kondycji. Wierzę w mieszkańców polskich wspólnot, że będą bronić samorządów i działać wspólnie z nami – mówiła wójt gminy Izabelin.

Adam Struzik odparł, że według niego „reforma samorządowa i powołanie powiatów – mimo ich słabości – były jednymi z najlepszych zmian ustrojowych w Polsce”. – Powinniśmy dążyć do państwa zdecentralizowanego i poszerzać kompetencje oraz możliwości finansowe samorządów – stwierdził marszałek.

Marcin Podsędek zgodził się z tym i dodał, że „rozwój samorządów w ostatnich 25 latach był cudownym okresem”. – Udział obywateli w wyborach samorządowych jest coraz wyższy. To oznacza, że ludzie zaczynają rozumieć powagę swojego głosu – uważa wiceprzewodniczący sejmiku województwa mazowieckiego

Prof. Swaniewicz również zgodził się, że „reforma była potrzebna, nawet przy wszystkich swoich słabościach”. – W tej chwili wizja tego, czym ma być samorząd, jest na tyle rozbieżna, że potrzebna jest kolejna debata na temat tego, czego oczekujemy od samorządów w przyszłości – podkreślił profesor.

Witold Orłowski zwrócił na koniec uwagę, że „potrzeba kolejnego etapu reformy, żeby jeszcze wzmocnić system samorządów”. – Ale najważniejsze jest to, że ludzie czują, że samorząd to jest państwo dla nich i to jest największy sukces reformy – uważa profesor.

Materiał powstał we współpracy z Urzędem Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego

Z regionów
Krzysztof Kosiński: Samorządy potrzebują 10 mld zł, by zrekompensować Polski Ład
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Z regionów
Wybory samorządowe 2024: Czy II tura przyniesie polityczne trzęsienia ziemi?
Z regionów
Wybory samorządowe 2024: Niektórzy kandydaci wygrali dwa razy
Z regionów
Wójt był jedynym kandydatem w wyborach i nie wygrał. Wyjaśnia dlaczego
Z regionów
W Polsce Wschodniej trudno o pociąg. Najłatwiej na Pomorzu