Materiał przygotowany przez Związek Miast Polskich

Opinia z Sejmu

Ocenę skutków prawnych regulacji rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1812) zawiera tekst z 9 grudnia 2021. W tezie szóstej podkreślono, że „projektowane wzmocnienie roli kuratora oświaty ograniczy samodzielność organów prowadzących szkoły oraz dyrektorów szkół”.

Rozwinięcie tej tezy następuje na str. 8–9: „Proponowana w będącym przedmiotem opinii projekcie regulacja w znacznym stopniu ogranicza rolę organu prowadzącego szkołę. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego to organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. […] Szkoły z samej istoty działalności zakładowej tworzą jedną z form prawnej decentralizacji. […] Zauważyć należy, że od 1989 r. rozpoczął się stopniowy proces zwiększania autonomii szkół i uspołeczniania oświaty. […] Natomiast od 2015 r. obserwowane jest zjawisko zwiększania roli kuratora oświaty – jako terenowego organu administracji rządowej – zwłaszcza w obszarze nadzoru pedagogicznego; zwiększanie roli kuratora oświaty […], które prowadzi w kierunku ograniczenia samodzielności organizacyjnej j.s.t. w realizacji publicznych zadań oświatowych. W literaturze wyrażane jest stanowisko, że jest to powrót do rozwiązań centralistycznych w zarządzaniu oświatą, który ogranicza rolę samorządu, nie zmniejszając jego odpowiedzialności. [...] zmiany idą w kierunku zwiększenia roli administracji rządowej, szczególnie w obszarze nadzoru pedagogicznego”.

W ocenie Biura Legislacyjnego Sejmu zmiana w zakresie polityki kadrowej jest przewidziana w projektowanym art. 55 ust. 6a–6h prawa oświatowego i dotyczy sytuacji, gdy dyrektor szkoły nie zrealizuje w wyznaczonym terminie zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności nadzoru pedagogicznego. Organ prowadzący będzie zobligowany do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w terminie nie dłuższym niż 14 dni, jeśli otrzyma taki wniosek od kuratora. Jeśli organ prowadzący szkołę nie odwoła dyrektora w tym terminie, powierzenie stanowiska dyrektora wygaśnie po upływie 14 dni od wniosku kuratora. Prawnicy sejmowi, a także rzecznik praw obywatelskich wskazują, że przepisy nie określają wagi niewykonanych zaleceń, co może oznaczać, że nawet niewykonanie drobnych zaleceń, albo zaleceń niemożliwych do wykonania w wyznaczonym terminie, może spowodować odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. „Budzi to obawy, że odwołanie dyrektora może nastąpić z dowolnego powodu” – pisał do ministra Czarnka w czerwcu ub.r. rzecznik praw obywatelskich.

Zmiany przewidziane w art. 86 prawa oświatowego także mają na celu wzmocnienie pozycji kuratora: przewiduje się dodatkowe ograniczenia i utrudnienia w działalności organizacji społecznych na terenie szkoły. Będą one musiały uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty, o którą muszą wystąpić nie później niż dwa miesiące przed rozpoczęciem zajęć. Kurator ma czas do 30 dni na wydanie opinii. „Należy wskazać, że tak długi czas przewidziany na wstępne procedury spowoduje, że trudno będzie nauczycielom elastycznie reagować na potrzeby uczniów w zależności od sytuacji i zaproponować aktualne zajęcia. Brakuje też kryteriów normatywnych co do opinii wydawanej przez kuratora” – czytamy w opinii Biura Legislacyjnego Sejmu. „Skutki regulacji dotyczyć będą w pierwszym rządzie szkół, w których oferta zająć, warsztatów, akcji prowadzonych przez organizacje istnieje, a nawet jest znaczna, czyli w praktyce najczęściej szkół wielkomiejskich. Nowe przepisy mogą generalnie zniechęcać zarówno organizacje, jak i dyrektorów szkół do podejmowania działania na rzecz współpracy szczególnie w szkołach, w których jej brak”.

Opinie konstytucjonalistów

Główne zarzuty dr. hab. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty, profesora Uniwersytetu Warszawskiego, zawarte w jego opinii prawnej dotyczą tego, że nowelizacja prawa oświatowego narusza m.in. prawa rodziców do wychowywania dzieci zgodnie z ich przekonaniami, ale także samodzielność samorządu terytorialnego, a tym samym zasadę pomocniczości. Bez respektowania zasady pomocniczości ulega ograniczeniu zdolność udziału obywateli w niezależnym od władzy publicznej dialogu, w którym kształtuje się akceptacja koncepcji dobra wspólnego – wartości konstytucyjnej, której nie wolno identyfikować z dobrem (interesem) państwa w rozumieniu aparatu władzy, czy też aktualnej politycznej większości.

„W świetle zasady pomocniczości administracja rządowa nie może decydować za samorząd terytorialny o tym, jaka powinna być organizacja sieci szkół, ani o tym, kto powinien być dyrektorem szkoły, a kogo należy zwolnić, gdyż byłaby to ingerencja w funkcjonowanie lokalnego systemu oświatowego, odzwierciedlająca arbitralne przekonania sprawujących władzę centralną, nie zaś przejaw umacniania praw obywateli i ich wspólnot” – czytamy w opinii prof. Piotrowskiego.

Ustawa, centralizując funkcjonowanie oświaty, uniemożliwia wykonywanie przez samorząd terytorialny przysługującej mu części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zadania w dziedzinie oświaty nie zostały samorządowi odebrane, natomiast ograniczono zdolność do wykonywania tych zadań zgodnie z konstytucją, to jest we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Z tego względu opiniowane przepisy są niezgodne z art. 16 ust. 2 konstytucji.

Prof. Piotrowski zwraca uwagę, że w myśl art. 171 ust. 1 konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności. Wykluczone są inne kryteria oceny zasadności likwidacji szkoły lub placówki. Prawodawstwo TK mówi, że kurator oświaty „nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi”. Tymczasem art. 89 ust. 5a ustawy pozwala kuratorowi działać nie na podstawie konkretnych norm prawnych, ale przy zastosowaniu także innych kryteriów aniżeli kryteria prawne.

Projekt nowelizacji prawa oświatowego oraz innych ustaw, zawarty w druku sejmowym 1812, w kontekście wpływu projektowanych regulacji na wykonywanie zadań własnych gmin i powiatów analizowali także prof. dr Krystian Ziemski i dr Adrian Misiejko z Poznania.

Piszą oni, że projektowane zmiany prawa oświatowego czynią kuratora oświaty organem nadzoru nad samorządem terytorialnym, ograniczają samodzielność samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz nie przewidują w tym zakresie jakiejkolwiek rekompensaty finansowej. Jest to sprzeczne z art. 171 Konstytucji RP. Przyznawane mu kompetencje nadzorcze obejmują kluczowe elementy zadania własnego: powierzenie stanowisk kierownikom jednostek organizacyjnych gminy (i wygaszanie ich powierzenia) oraz decydowanie o zakresie obligatoryjnego finansowania zadania własnego (w zakresie liczby szkół, które dana jednostka jest obowiązana prowadzić). Co więcej, przesłanki korzystania z tych kompetencji odbiegają od jedynego dopuszczalnego kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym – tj. kryterium zgodności z prawem.

„Analizowany projekt nowelizacji Prawa oświatowego nie spełnia konstytucyjnych wymogów, jakie powinny uwzględniać ustawy regulujące wykonywanie zadań własnych przez gminę. Na jego mocy kurator oświaty staje się organem nadzoru nad samorządem terytorialnym z szerokimi kompetencjami decyzyjnymi w tym zakresie, mimo braku odpowiedniego umocowania w Konstytucji RP. Ponadto nie zagwarantowano nawet, by kurator mógł ingerować w funkcjonowanie samorządu terytorialnego wyłącznie w sytuacji naruszenia prawa, w oparciu o jasno i precyzyjnie sformułowane kryteria” – czytamy w opinii. Prawnicy zwracają uwagę, iż choć projektodawcy wielokrotnie powołują się na „sygnały” płynące ze strony określonych podmiotów, to nie uzasadniają swoich propozycji np. danymi statystycznymi. Próżno szukać również choćby polemiki z twierdzeniami przedstawianymi przez środowiska samorządowe. Natomiast RPO w swoim liście do min. Czarnka powołuje się na wyniki swoich interwencji i stałych kontaktów z organami nadzoru pedagogicznego i zwraca uwagę, że obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają kuratorom oświaty właściwe wykonywanie zadań.

Naukowcy – pedagodzy

Swoje stanowisko w sprawie nowelizacji prawa oświatowego opublikował także Komitet Nauk Pedagogicznych PAN. „Niepokoi nas to, że w przyjętej przez Sejm ustawie, nadzór pedagogiczny oparty ma być wyłącznie na narzędziach władzy, w tym kuratora oświaty, a nie współpracy wszystkich podmiotów odpowiedzialnych za jakość edukacji” – czytamy w stanowisku. „Wzmocnienie roli kuratora oświaty (…), która opierać się ma na pełnej, absolutnej i niepodważalnej władzy wykonawcy zaleceń administracji państwowej (bez gwarantowanej prawem możliwości odwołania się od decyzji kuratora), przeczy zasadzie współdziałania i współodpowiedzialności za szkołę rodziców, samorządów terytorialnych oraz społeczności lokalnej. Niepokoi zatem i to, że rola dyrektora szkoły ma być podporządkowana w pełni decyzjom kuratora – reprezentanta władzy centralnej”.

Członkowie Komitetu zgłaszają zastrzeżenie co do tego, że programy nauczania podzielono na dwa rodzaje: wprowadzane przez administrację centralną, które nie wymagają niczyjej akceptacji, nie podlegają ocenie ani żadnej weryfikacji, oraz te, które proponowane są przez szkołę, nauczycieli, rodziców, uczniów, organizacje pozarządowe – mają być one poddane biurokratycznej, wielostopniowej procedurze oceny z decydującym głosem kuratora. „Uczestnicy procesów edukacyjnych, rodzice, nauczyciele, uczniowie, nieakceptujący jakiejś zaproponowanej przez władzę centralną formy czy programu nauczania, są pozbawieni wpływu na programy, zajęcia, metody pracy szkoły”. Zdecydowanie zachwiana jest tutaj zasada równowagi między podmiotami edukacyjnymi: kurator reprezentujący administrację centralną bezdyskusyjnie decyduje o programach, treściach, metodach i formach nauczania.

Rzecznik praw obywatelskich

Zagadnienie to już wcześniej podnosił zastępca RPO, pisząc do ministra Czarnka: „Kluczowe jest to, aby obywatelom zapewniano w dalszym ciągu możliwość pełnienia ważnej roli w tworzeniu systemu oświaty”. W swoim liście z czerwca 2021 r. napisał: „Rzecznik Praw Obywatelskich z niepokojem przyjmuje zapowiedzi dotyczące nowelizacji ustawy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, które mogą doprowadzić do znaczącej przebudowy ustroju szkolnego. Wynika z nich, że celem Ministra Edukacji i Nauki jest przede wszystkim wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, który ma zyskać szereg nowych uprawnień. Proponowane zmiany, w ocenie Rzecznika, mogą skutkować ograniczeniem samorządności i zasady decentralizacji władzy publicznej, wynikającej m.in. z art. 15 i art. 166 Konstytucji RP, oraz naruszać zasadę pomocniczości określoną w preambule Konstytucji RP – zasady, które zabezpieczają ochronę praw obywatelskich. Ponadto decydująca opinia kuratora na temat działalności organizacji społecznych i stowarzyszeń w szkołach i placówkach może wpłynąć negatywnie na realizację prawa do nauki, gwarantowanego w art. 70 Konstytucji RP, a także, wbrew deklaracjom władz publicznych, osłabiać pozycję rodziców w życiu szkół”. W konkluzji zaapelował o przerwanie prac nad tym szkodliwym projektem: „Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627), Rzecznik przedstawia powyższe uwagi, jednocześnie apelując do Pana Ministra o odstąpienie od kontynuacji prac nad przedstawionym projektem nowelizacji ustaw”.

Rodzice

Przemysław Czarnek po głosowaniu w Sejmie odrzucającym weto Senatu wobec nowelizacji prawa oświatowego powiedział: „Jeśli prezydent podpisze ustawę, radykalnie rozszerzą się uprawnienia rodziców jeśli chodzi o kontrolowanie tego, które organizacje pozarządowe wchodzą do szkoły”. Dodał, że zajęcia dodatkowe odbywają się dziś bez wiedzy rodziców, a do dzieci trafiają szkodliwe treści.

– To kłamstwo. Jestem mamą dwójki licealistów i doświadczenia z kilkunastu lat edukacji moich dzieci wskazują, że my, rodzice, mamy decydujący wpływ na to, w jakich dodatkowych zajęciach biorą udział nasze dzieci i nikt nam jak dotąd nie odbierał tego prawa. Rozumiem, że jeśli lex Czarnek wejdzie w życie, to kurator będzie decydował o tym, jaka oferta zajęć prowadzonych przez organizacje pozarządowe w ogóle trafi do szkół. Trudno nazwać to wolną i pełną możliwością wyboru dla nas – rodziców – mówi Ewa Parchimowicz, mama.

OKO.press informuje, że do organów nadzorczych w sześciu z szesnastu województw nie wpłynęły w ostatnich sześciu latach żadne skargi od rodziców. W innych miejscach protesty dotyczące zajęć dodatkowych były marginalne, tak jak np. w mazowieckim kuratorium oświaty (w latach 2016–2021 wpłynęły tam cztery skargi, z czego wszystkie dotyczyły kwestii proceduralnych, a nie merytorycznych).

Kontrola poselska w małopolskim kuratorium oświaty wykazała, że w latach 2017–2021 do kurator Barbary Nowak spłynęło zaledwie sześć zażaleń od rodziców, m.in. na zajęcia o smogu. Podczas kontroli posłowie dowiedzieli się też, że dane udostępniane wcześniej przez kurator Nowak opinii publicznej (nawet 800 skarg!) były oparte na pseudoraporcie Ordo Iuris i zgłoszeniach antyszczepionkowej organizacji „Rodzice chronią dzieci”.

Nowelizacja prawa oświatowego łamie 48 art. konstytucji, który mówi, że to rodzic, a nie kurator ma prawo do decydowania o wychowaniu dzieci: „Rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami”.

Niezrozumiały jest też przepis, który sprawia, że sprzeciw jednego rodzica będzie mógł zablokować dane zajęcia. To już powrót do średniowiecza…